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征地拆迁律师:浅析被征地人拒不交出土地的相关法律问题

发表时间:2019-10-14 15:05

【内容摘要】

  农村集体土地的征收一直是行政诉讼领域的难题,多个阶段如征收批复、征收补偿、组织实施等都存在一定的争议。本文将着重分析土地征收组织实施环节中的相关法律问题,即征收补偿工作在形式上或实质上已经进行完毕后仍可能需要解决的问题。尤其是被征地主体拒绝交出土地的,政府应当如何组织实施征收工作以及对土地的后续处置,被征地主体如何救济自身的合法权益等问题。前述问题的解决,关键在于正确理解与适用现行相关法律规定。

征地拆迁律师:浅析被征地人拒不交出土地的相关法律问题

【关键词】

  阻扰征地;责令交出土地;拒绝交出土地;原告主体资格

  当前,我国调整拒绝交出土地行为的法律规定主要是《土地管理法实施条例》第四十五条之规定,即“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”关于拒绝交出土地之后的执行问题,主要的法律依据为《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十四条:县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:

  “(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;

  (二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;

  (三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;

  (四)符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请,应当裁定予以受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。”

  如何正确理解前述两条规定,是问题解决的关键所在。

  一、阻扰征地的判断

  通常而言,是否存在阻扰征地以及拒绝交出土地之行为,通过相关当事人的意思表示以及外在行为表现即可作出判断。但在特定情形下,如主观意思与客观表现不完全同步或统一时,如何作出判断仍存在争议。从字义上理解,阻挠征地行为可以有多种形式,只要达到阻碍国家正常建设征用土地的效果即可。但具体到《土地管理法实施条例》第四十五条规定,阻挠的程度需系达到土地管理部门需作出责令交出土地。因此,从狭义理解,此处的阻挠主要表现方式为拒不交出土地。

  农村集体土地的征收直接涉及的权利主体主要包含两类:一是土地所有权主体即村集体。一是土地使用权主体即被征地农民[2]。因此,前述两类主体都可能成为国家建设征用土地的阻挠主体。司法实践中,拒绝交出土地的主体主要为被征地农民。关于村集体交出被征收的集体土地,如村集体向土地征收实施主体出具土地移交表,是否认为不存在拒绝交出土地的行为,存在不同观点。

  一种观点认为:土地征收的对象为集体土地的所有权,村集体作为土地所有权主体交出土地的,即视为集体土地已经被交出。村民个人作为集体土地的使用权,不存在交出土地所有权的情形。

  另一种观点认为:土地征收既涉及土地所有权,也涉及土地使用权,作为土地的使用权人客观存在拒绝交出土地而继续使用土地之可能,集体组织交出土地不能完全代表农民个人交出土地。

  笔者倾向于后一观点,土地征收直接涉及的权利主体包含所有权主体以及使用权主体,尽管在被征地农民个人能否对征地批复或征地决定单独提起行政诉讼方面仍存在争议(且被征地农民可以单独对征地决定提请司法审查的观点似有被立法机关采用之倾向),但对被征地农民在征地补偿方面具有行政诉讼主体资格问题似已形成初步共识。因此,被征地农民当然地享有拒绝交出土地以表达自身对征地行为或补偿行为异议的权利。

  另外, 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”

  第三十五条规定:“承包期内,发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权……”。

  根据前述规定,发包方(村集体)并不具有对承包方(农户)的承包土地随意进行处分的权利,只有在自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下,并报相关行政主管部门批准后,才能依法进行相应调整。因此,村集体的交地行为不能表明被征地农民的土地已经依法被交出。

  征地行为可分为多个阶段或环节,如省级政府作出征地批复、县级政府作出征地决定及公告、土地行政主管部门组织实施征地补偿、补偿实施完毕后的土地平整(土地平整系指对被征收的土地进行整理使之达到可以直接开发利用之状态)等。一般而言,阻挠的时间主要为土地平整阶段。其他阶段的行政行为都不涉及对被征收土地的物理处理,因而对被征收农民的阻挠行为,均可通过法定程序予以处理,无需直接作出责令交出土地的行政决定。

  二、责令交出土地的行为表现

  对于阻挠征地的,土地管理部门应当依法作出责令交出土地的行政决定。行政责令行为在行政法领域具有其特殊性。行政责令的条件主要有:存在一个违法行为、这个行为可以采取措施予以纠正、行为人的自我纠正通常属于最经济的执法选择之一。行政责令属于独立的行政行为,被责令人应当履行责令决定对其确定的义务。

  被责令人可以对责令决定依法申请行政复议或提起行政诉讼。行政责令决定通常都具有可执行性,可以作为强制执行的事实根据。在期限内未履行义务、且未依法申请复议或提起诉讼的,行政机关具有强制执行权的,可以依法强制执行;行政机关不具有强制执行权的,可以依法申请人民法院强制执行。责令交出土地的行政决定属于后一情形,土地管理部门不具有强制执行权。相比而言,此类情形存在的问题更为复杂。一般而言,责令交出土地决定作出之后,可能出现两种情形:

  一是被责令人对责令行为提起行政复议或行政诉讼。在行政诉讼生效之后,行政主体申请执行生效判决。

  二是被责令人不提起行政复议或行政诉讼。行政主体需等待行政复议与行政诉讼期限结束之后,才能依法申请行政非诉执行。

  无论是前述何种情形,根据诉讼程序的严谨性等特征,进入最终的执行环节都需经将经过较长一段时间。责令交出土地决定发生在征地的最后环节即土地平整阶段,即已历经多个程序、亟需开发使用土地,因而需要高效地完成土地平整工作。但被征地农民的阻挠、拒不交出土地所引发的行政争议,将直接导致土地平整工作的中断。因此,行政主体需要在最短周期内解决此类争议,依法进入土地平整的具体操作环节。对于责令行为尤其是涉及公共利益的,在制度设计时有必要确定一种高效的审理模式,在法律规定范围内快速立、审、执。

  三、拒绝交出土地的认定

  是否存在拒绝交出土地之行为,对土地平整阶段的法定程序具有直接影响。若无拒绝交出土地,组织实施主体就可以进行铲除土地上附着物等土地平整行为,无需通过非诉执行方式。即使后续存在相应行政争议而被提请司法审查,亦不会因未经法定的申请执行程序之由而承担败诉风险。反之,若有拒绝交出土地,即使在土地实际平整的过程中未直接受到外来阻挠,但在被征地农民对土地平整行为提起行政诉讼之时,仍存在行政程序违法之风险。因此,判断是否存在拒不交出土地行为存在,具有现实价值和意义。

  阻挠征地与拒不交出土地之间具有紧密联系,阻挠征地是一种状态或态度,拒不交出土地是一种表现手段或方式。主要分为两种:一是口头表示反对土地被平整,二是用实际行动阻挠土地平整。一般而言,土地平整的组织实施主体可以获知拒绝交出土地的意思表示,但实践中可能出现多种情形而难以直接作出判断。因此,在作出具体判断时应当根据不同情形区分加以对待:一是被征地农民拒绝签订补偿协议的。无论补偿款是否提存至被征地农户的账户,以及需平整土地上是否有附着物,均可以推定被征地农民有拒绝交出土地的意思表示,不能以被征地农民未直接表达拒绝交出土地的意思表示或未采取阻挠征地的实际行为为由,认定属于无拒绝交出土地之情形而直接实施。二是已经签订补偿协议的。相比而言,此种情形下对拒不交出土地行为作出判断较为复杂,应当区分土地上的附着物情况:对于土地上有建筑物的,尤其是有居住房屋的,在建筑物拆除之前,涉及建筑物内的物品清点等程序,需要被征地农民的协助与配合,通常可以明确地判断出被征地农民是否具有拒绝交出土地之行为;对于土地上仅有少量附着物如零星树木等之情形,行政机关似难以判断被征地农民是否有阻挠或拒不交出土地的意思表示。

  笔者认为,在对附着物的拆除(或土地的平整行为)的实践操作时,应具体区分两种情形:

  一种情形是附着物的铲除可能在极短时间内完成,被征地农民尚未发现执行行为即已执行完毕的。因被征地农民一直未表达过阻挠或拒绝交出土地之意思表示,且已签订补偿协议,可以推定其不具有阻挠征地的可能性,此时一般不宜适用拒绝交出土地情形的相关规定。被征地农民对土地平整行为的法定程序提出异议的,人民法院一般不予支持。

  另一种情形是在尚未完全拆除时被征地农民发现并进行阻挠,此时仍需按照司法解释所规定的法定程序申请强制执行。无论属于前述何种情形,较为规范或完善的做法为在执行土地平整之前,向被征地农民进行告知并听取意见,此时可以明确是否具有阻挠可能性,减少相应的争议或诉讼风险,但如此操作将增大土地平整的工作量。因此,在相关法律作出明确规定之前,土地平整主体可以根据实际情况予以权衡。

  四、拒不交出土地的,不能直接进行建设行为或挂牌出让

  在土地上建设直接涉及对土地的地理处理,必然涉及到对土地的整理及交出问题。在征收主体与被征地农民未达成一致意见时,两个主体之间可能产生争议。因此,相关主体在依法进行建设行为之前,应当根据被征收土地的具体情况尤其是地上附着物情况,参照前述关于拒绝交出土地的具体分析对相关问题予以处理。如土地上没有附着物、被征地农民亦未明确阻挠交出土地,土地管理部门难以判断被征地农民将拒不交出土地的,相关主体进行建设行为,不宜以其未经法定程序为由否定其合法性。但是,在进行建设过程中,被征地农民明确予以阻挠的,相关主体则应当按照土地管理法实施条例第四十五条规定的程序进行,不能单方采取措施强制进行建设;对于其他在建设之前即已明确知晓被征地农民具有阻挠征地或拒不交出土地之意思表示或行为表现的情形,相关主体不能迳行在被征收土地上进行建设。

  相比而言,挂牌出让并不涉及直接被征收土地的地理处理,因而在征收主体与被征地农民之间发生冲突的时间、可能性等方面,与迳行建设行为存在不同。如被征地农民在尚未表达拒不交出土地之时即已完成挂牌出让行为。因此,在形式上不存在土地的交出问题,相应不存在申请执行问题。

  但根据国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知(国土资电发[2007]36号)“二、实行建设用地使用权“净地”出让,出让前,应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发,防止土地闲置浪费”的规定,土地的挂牌出让同样也可能涉及到土地平整,因而也相应存在交地问题。因此,被出让人因被征地农民拒不交出土地而影响土地依法使用的,可以对非净地的出让行为提起行政诉讼。对于土地上并无附着物、无需土地平整的净地情况,能否直接进行挂牌出让行为,目前尚未形成共识。

  笔者认为,政府主体对被征地农民是否阻挠征地的可能性已尽到审慎认定义务的,即使后续客观存在拒不交出土地行为的,亦不宜以违反法定程序为由否定直接挂牌出让行为的合法性。反之,若明确知晓存在拒不交出土地的,则不能径行对被征收土地进行挂牌出让。

  五、被征地农民在土地平整阶段的原告主体资格

  诉的利益决定原告主体资格,被征地农民的诉的利益受三个因素的影响,且争论较大:一是身份性质:集体与个体。二是土地性质:集体与国有。三是权利处分:转让与未转让。

  在新行政诉讼法实施之前,被征地农民个体对征地批复、决定等针对土地所有权的行政行为不具有原告主体资格,仅能对涉及自身的征地补偿相关行政行为提起行政诉讼,属于实践中的主流做法。但新行政诉讼法实施之后,前述做法是否正确已出现较大争议,有待立法的进一步明确。在新规定出台之前,被征地农民对征收行为提起行政诉讼且立案受理的,不宜以农民个体不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉。具体到土地平整阶段,被征地农民具有阻挠征地、拒不交出土地之意愿的,可以以自身名义依法提请行政诉讼以主张其合法权益。

  被征地农民是否签订征收补偿协议,决定其是否对自身的土地权益是否进行了处分,对其是否具有原告主体资格产产生影响。对于未签订补偿协议的,不能以被征地农民对其土地权益已进行处分为由否定其原告主体资格,对此并无太大争论。但对于已签订补偿协议的,被征地农民是否具有原告主体资格,主要有两种观点:

  一种观点认为不具有原告主体资格。主要理由为:被征地农民已经签订补偿协议的,表明其对自身的土地权益已经进行让与,不再对土地享受使用权,而只能依照补偿协议主张土地补偿权益。被征地农民以侵犯其土地使用权为由提起的行政诉讼,因不存在诉的利益而应不予立案或驳回起诉。

  另一观点认为具有原告主体资格。主要理由为:被征地农民对被征收的土地享有的权益性质为物权,而补偿协议所处分的权利性质是债权,补偿协议的签订并不导致保被征收农民直接丧失土地的物权。另,承认被征地农民的原告主体资格,可以更充分地保障被征地农民的合法权益。

  笔者认为,前述两种观点都有其合理成分,且在司法实践中均有大量的支持者。相比而言,在新行政诉讼法实施之后,居中做法似更为妥当,即参照行政诉讼一并解决民事争议制度进行处理。具体而言,无论被征地农民是否签订征地补偿协议,原则上都应当按照立案登记制要求对所提起的行政诉讼予以立案。

  人民法院在审理环节发现确存在被征收土地的补偿协议之时,告知被征地农民一并对征地补补偿协议的效力提起诉讼。一并受理后,对征地补偿协议的效力依法进行审查。征地补偿协议的效力被生效裁判予以确认的,则可以以被征地农民不具有诉的利益为由裁定驳回起诉。反之,被征地农民不因没有诉讼利益而丧失原告主体资格。主要理由为:

  随着法律规定的逐步完善,征地行为的启动更多基于公共利益,在注重合法、公平的同时,更侧重于对效率价值的追求。因此,对于依法可以确定被征地农民已对自身土地权益进行处分的,不宜再承认其对征地任何环节的行政行为具有原告主体资资格。反之,征地行为将因诉讼纠纷的存在,而迟迟不能进入到实际开发利用的程序。但需要注意两个问题:

  一是人民法院在审理征地补偿协议之时,应当综合考虑征地决定等行政行为的合法性、有效性。如政府以签订补偿协议的方式代替征收批复、征地决定等法定程序的,即使补偿协议的签订符合平等、自愿等合同法原则,也不宜简单以此为由确定征地补偿协议的效力,而应当综合考虑征地批复等法定手续是否正在弥补或是否具有采取补救措施的可能性,结合征地项目的具体情况依法作出认定。

  二是即使确认被征地农民对其享有的被征收土地进行了处分,也不宜在立案环节直接对其提起的行政诉讼不予立案。如被征地农民对土地平整行为提起行政诉讼的,人民法院应当立案受理后,对政府主体是否超出征地决定或征地补偿协议约定的范围进行平整进进行审查,确定是否超范围平整或拆除。未超范围的,裁定驳回起诉;超范围的,则判决确认违法。

  六、结语

  关于被征地农民是否具有诉的利益之争论,还体现在被征地农民能否以其享有的集体土地权益来对抗相关行政主体对国有土地的处分行为如挂牌出让等行为。简单地认可或否定其原告主体资格,似都难以公平、公正应对所有情形。若承认其对所有行政行为的原告主体资格,那么补偿工作完毕后征地行为也仍可能被提请司法审查。此外,在具体操作时也将遇到一些问题,如其他未完成补偿的被征地农民对征地决定提起行政诉讼之时,人民法院在立案时应当将其向所有被征收人予以公告,已完成补偿的其他被征地农民都可以申请参加诉讼。征地行为长期处于不稳定状态,不利于国家建设工作的合法、高效推进;若不承认被征地农民对征地决定等行为的原告主体资格,也将影响征地补偿之诉裁判的正确性。如征地决定明显不合法的,对征地补偿协议的合法性可能产生直接影响的特定情形,此时被征地农民在获得补偿权益方面具有诉的利益。一般而言,土地性质由集体变为国有之时,被征收土地已不具有集体土地的用益物权,被征地农民则不能以侵犯其集体土地使用权为由提起行政诉讼。但被征地农民仍可主张其依法获得征地补偿的权益,在认为行政行为对其征地补偿权益可能产生侵害之时,可以依法对该行为提起行政诉讼。因此,不宜以土地性质为是否具有诉的利益的唯一标准,而应当结合征地补偿工作是否完毕以及是否可能侵犯征地补偿权益等情况作出判断。对于可能侵犯补偿权益的,不宜完全否定其具有诉的利益。反之,则不具有诉的利益。据此,笔者建议采取一种新的诉讼模式:被征地农民对补偿权益不产生影响的行政行为,原则上因不具有诉的利益而不具有原告主体资格,其单独对挂牌出让、土地平整等行为提起行政诉讼的,告知其对征地补偿行为一并提起行政诉讼(包括行政协议之诉以及行政行为之诉),而不宜简单地以不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉。人民法院对两个诉讼一并予以审理。需要注意的是,它不是简单的某一诉讼在前、另一诉讼在后之审理模式,而是根据具体情况采取不同的审理顺序,可以同时进行审理,也可以先审理某一诉讼。如在审理征地补偿协议之诉时,发现征地决定的合法性可能影响征地补偿协议的效力之时,则可以同步审查征地决定之诉。如在审理挂牌出让行为之诉时,可以先审理征地补偿行为之诉。若否定征地补偿工作的效力,则可以同时使被征地农民对征地决定以及挂牌出让等行为获得诉的利益。反之,则不具有诉的利益。


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