行政协议无效的判断

　　行政协议无效的判断

　　——吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司诉宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府、吴忠市利通区金银滩镇人民政府行政协议案

　　编写｜最高人民法院   李纬华

　　裁判摘要

     对于国有土地使用权的收回和补偿,法律法规规定了两种法定程序:一是《土地管理法》规定的程序。在法定情形下收回国有土地使用权,对土地使用权人给予适当补偿。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序。对国有土地上房屋进行征收,同时收回被征收房屋占用范围内国有土地使用权。对被征收房屋价值的补偿,包含对被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案没有证据证明涉案征地拆迁补偿合同的签订系遵循了上述两种法定程序之一,明显缺乏依据,构成《行政诉讼法》第75条规定的无效行政行为。

     案件基本信息

   1.诉讼当事人

    再审申请人(一审原告、二审上诉人):吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司(原前郭县农村信用合作联社,以下简称郭尔罗斯农村商业银行)再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府(以下简称利通区政府)再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区吴忠市利通区金银滩镇人民政府(以下简称金银滩镇政府)一审第三人:松原市九州大地商务代理有限公司(以下简称九州大地商务代理公司)

　　2.案件索引与裁判日期

      一审:宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(2018)宁03行初19号行政判决(2019年6月19日)二审:宁夏回族自治区高级人民法院(2019)宁行终155号行政判决(2019年10月23日)再审申请审查:最高人民法院(2020)最高法行申8309号行政裁定(2020年11月27日)

　　3.案由

    行政协议

     03简要案情宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审查明:2010年9月,九州大地商务代理公司将涉案国有土地使用权及地上房产,向前郭县农村信用合作联社设定抵押。之后,吉林省高级人民法院作出终审民事判决,判决该联社对涉案国有土地使用权及地上房产行使抵押权。该判决生效后,委托宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院执行。郭尔罗斯农村商业银行于2015年12月17日成立,承继前郭县农村信用合作联社的所有债权债务。2017年2月27日,利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》(吴利政通字〔2017〕2号,以下称2号通告)。该通告的内容为:“一、拆迁范围　1……2……3.金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及九州大地商务代理公司土地及地上附着物。二、拆迁时间　2017年2月20日—4月30日。三、拆迁责任单位　拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头,金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。四、拆迁的补偿标准　房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》(吴政发〔2003〕54号)和《关于印发吴忠市统一征地管理办法的通知》(吴政发〔2010〕57号)的有关规定执行。五、其他事项……”2017年2月28日,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同。该合同约定,依据2号通告等,双方按照相关法律规定,协商订立协议,就涉案国有土地使用权及地上房产补偿九州大地商务代理公司2,089,505元。征地拆迁补偿合同签订后,郭尔罗斯农村商业银行向吴忠市中级人民法院提起本案诉讼,请求判决征地拆迁补偿合同无效。

　　宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审认为,第一,征地拆迁补偿合同是行政协议,属于行政案件受理范围。第二,郭尔罗斯农村商业银行是抵押权人,属于与行政征收补偿行为有利害关系的法人。该银行有权就征地拆迁补偿合同提起诉讼。第三,征地拆迁补偿合同于2017年2月28日签订,郭尔罗斯农村商业银行第一次提起诉讼是2017年6月29日,故起诉未超过《行政诉讼法》第46条第1款规定的起诉期限。第四,征地拆迁补偿合同是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司的真实意思表示。该协议成立且已生效。利通区政府、金银滩镇政府对征地拆迁工作具有行政管理职责。利通区政府公告并组织实施土地及房屋的征收、补偿工作,金银滩镇政府按照职责分工配合实施。征地拆迁补偿合同并无《行政诉讼法》第75条、《合同法》第52条及《行政诉讼法司法解释》第99条规定的无效情形。在审理过程中,吴忠市中级人民法院向郭尔罗斯农村商业银行释明征地拆迁补偿合同不属于无效情形,该银行拒绝变更诉讼请求。据此,吴忠市中级人民法院依照《行政诉讼法》第25条第1款、《行政诉讼法司法解释》第94条第2款之规定,判决驳回郭尔罗斯农村商业银行的诉讼请求。

　　郭尔罗斯农村商业银行不服一审判决,向宁夏回族自治区高级人民法院上诉。

　　宁夏回族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。二审法院认为,根据《行政诉讼法》第75条及《行政诉讼法司法解释》第99条的规定,重大且明显违法是指行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性,必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。本案中,金银滩镇政府不存在不具有行政主体资格的情形,签订的征地拆迁补偿合同不具有上述法律及司法解释规定的无效情形。据此,宁夏回族自治区高级人民法院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

　　郭尔罗斯农村商业银行不服一审、二审判决,向最高人民法院申请再审。

　　最高人民法院经核查,2号通告载明:“为进一步改善农村人居环境,加快城乡一体化建设进程,根据市区城乡规划建设的总体要求,区政府决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地,用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。现就该项目征地拆迁有关事宜通告如下:一、拆迁范围……松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物。”

    04案件焦点

   金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订的征地拆迁补偿合同是否无效。

    05裁判结果

    最高人民法院经审查认为,依照《行政诉讼法》第75条的规定,行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。对于国有土地使用权的收回和补偿,法律明确规定了两种程序:一是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第1款规定的国有土地使用权的收回和补偿程序;二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款、第17条第1款等条款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序和相应的补偿程序。从本案现有证据看,对于涉案国有土地使用权的收回和补偿,利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中任何一种途径。因此,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同及相关补偿约定明显缺乏依据,构成无效行政行为。一审、二审法院虽适用了《行政诉讼法》第75条和《行政诉讼法司法解释》第99条的规定,但认定金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同不具有无效情形,构成适用法律错误,依法应予纠正。郭尔罗斯农村商业银行的再审申请符合《行政诉讼法》第91条第4项规定的情形,应当再审。据此,依照《行政诉讼法》第92条第2款之规定,裁定指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

      06裁判摘要评析

     本案系郭尔罗斯农村商业银行以利通区政府、金银滩镇政府为被告,就金银滩镇政府与一审第三人九州大地商务代理公司于2017年2月28日签订的征地拆迁补偿合同提起的确认无效之诉。该合同系利通区政府、金银滩镇政府为实现行政管理目标而签订,属于行政协议。行政协议属于一种特殊的行政行为。对于行政协议是否无效的判断,首先应当适用《行政诉讼法》的相关规定,其次才适用《合同法》第52条等民事法律规范。

　　《行政诉讼法》第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法行为情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”基于职权法定原则,行政机关作出行政行为通常需要有明确的法律、法规依据。对于行政机关依职权作出的侵益性行政行为,尤其应当如此。按照对行政行为进行司法审查的审判思路,本案应审查金银滩镇政府与九州大地商务代理公司就涉案国有土地使用权的收回和补偿签订征地拆迁补偿合同是否具有依据。

　　关于涉案国有土地使用权的收回。对于国有土地使用权的收回,法律规定了两种程序:一是金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第1款规定的国有土地使用权的收回程序,即“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序,即“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”。从本案现有证据看,对于涉案国有土地使用权的收回,利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。征地拆迁补偿合同载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订征地拆迁补偿合同合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地,用于金银滩镇美丽小城镇项目建设”。涉案土地系国有土地,并非集体土地,不涉及集体土地征收,在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《土地管理法》第58条第1款的规定,完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回涉案国有土地的使用权,从而就“适当补偿”问题签订征地拆迁补偿合同。利通区政府在本案一审、二审及金银滩镇政府在本案二审中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收,亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款的规定,房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第13条第1款等条款的规定,签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。

　　关于涉案国有土地使用权的补偿。金银滩镇政府与九州大地商务代理公司签订征地拆迁补偿合同时有效的《土地管理法》第58条第2款规定:“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条第1款规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”;第19条第1款规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第14条第1款规定:“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”综合上述规定,对国有土地上的房屋进行征收同时收回国有土地使用权后,对被征收房屋价值的补偿,包含了被征收房屋占用范围内国有土地使用权的补偿。本案中,征地拆迁补偿合同第2条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”,但本案并无证据证明对涉案国有土地使用权的补偿系遵循《土地管理法》第58条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条等条款的规定进行,相关约定显然缺乏依据。

　　因此,综合上述两个方面,在法律、法规规定非常明确的情况下,金银滩镇政府与九州大地商务代理公司就涉案国有土地使用权的收回和补偿签订征地拆迁补偿合同明显缺乏依据,构成无效行政行为。-审稿人:韩德强-

    来源：鲁法行谈