最高法会议纪要：请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确

　　请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确

　　（最高人民法院行政审判庭法官会议纪要）

　　◈案情摘要

　　2006年至2012年，甲省政府作出多个征地批复，同意征收某某镇某某村某社土地。征地行为涉及姜某某的家庭承包土地。2015年5月6日，姜某某以其家庭承包土地被非法征收为由提起诉讼，请求确认甲区政府征收姜某某家庭承包土地的行为违法并 赔偿相关经济损失。

　　◈法律问题

　　请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确？

　　◈不同观点

　　甲说：肯定说

　　行政诉讼中，具体明确的诉讼请求主要是指要有明确的被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，人民法院才可能正确判断当事人的起诉是否符合法定条件，才能针对被诉行政行为进行合法性审查和裁判。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地，强制搬迁等一系列行政行 为。当事人对征地行为不服，应当明确是对征地行为中的哪一个或几个行为不服，仅概括性地诉请确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体不明确的情形，其起诉不符合法定条件。在诉讼请求不具体不明确的情况下，人民法院应当向起诉人释明，引导其起诉最能够解决其实质争议的行政行为。

　　乙说：否定说

　　当事人请求确认一系列征地行为违法不属于诉讼请求不明确。首先，即使征地行为由一系列行为构成，但被诉行政行为的数量可确定。其次，人民法院有受理确认征地行为违法案件的司法惯例。最后，当事人诉讼能力有限在其诉讼请求不明确的情况下，法院不宜未经释明直接驳回起诉。

　　◈法官会议意见

　　采甲说

　　《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉人提起行 政诉讼，必须要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，首先是要有明确的被诉行政行为，被诉行政I行为不明确，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十一 条第三款的规定，向起诉人释明，要求其明确，并引导起诉人尽可能对能够解决其实质诉求的行政行为提起行政诉 讼。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地实 施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地，强制搬迁等一系列行政行为。当事人对征地行为不服，应明确系针对征地行为中的哪一个或几个行为不服，仅概括性地诉请确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体不明确的情形，其起诉不符合法定条件。只有被诉行政行为明确，人民法院才能就该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件进行审查确定。

　　◈意见阐述

　　《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。第六条规定，人民法院对被诉行政行为合法性进行审查。可见，我国行政诉讼法规定的诉讼标的是被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，将被诉行政行为作为行政诉讼的审理对象，紧紧围绕被诉行政行为的合法性进行审查，才能分清是非曲直，才能正确判断公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到被诉违法行政行为的侵害，才有可能让受到被诉违法行政行为侵犯的合法权益得到实质的救济，才能真正实现行政争议的实质化解。

　　一、明确的被诉行政行为是提起行政诉讼的前提条件

　　我国行政诉讼法之所以将被诉行政行为确定为行政诉讼的审查对象，主要原因在于：第一，行政争议的产生，源于行政行为。行政争议因行政行为而生，没有行政行为的存在，就不可能有行政争议。行政诉讼目的之一，在于解决行政争议。追根溯源，只有解决行政行为的合法性问题，才能解决行政争议。第二,行政法律关系的形成，核心在于行政行为。行政法律关系是行政机关以行政主体的身份，以作为或不作为方式行使行政职权，与行政相对人和其他利害关系人形成行政法上的权利义务关系。抓住行政行为这个“牛鼻子”，就抓住了行政法律关系的关键因素。第三，行政诉讼监督职能的实现，依赖明确的被诉行政行为。行政诉讼之所以能够从民事诉讼中脱离出来，主要原因是行政诉讼具有监督行政机关依法行政的职能，而不单纯是为了化解争议。只有将行政行为作为行政诉讼的审理对象，才有可能实现监督的目的。第四，保护行政相对人合法权益有赖于弄清被诉行政行为是否存在违法和侵权。行政诉讼保护公民、法人和其他 组织的合法权益目的的实现，必须首先弄清楚被诉行政行为是否合法有效，是否损害当事人实体合法权益，被诉违法行政行为与损害事实之间是否存在因果关系。只有因违法行政行为损害当事人合法权益，造成人身伤亡或直接财产损失的，人民法院才能判决予以行政赔偿；只有因合法行政行为造成当事人人身伤亡或直接财产损失的，人民法院才能判决予以行政补偿。所以，离开行政行为，我国行政诉讼制度的主要目的和基本职能作用将无法实现。行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但行政诉讼与民事诉讼之间存在诸多差异性，人民法院不得直接针对当事人的诉讼请求和理由进行审理。

　　第一，我国《行政诉讼法》规定的行政诉讼审査对象是被诉行政行为。依法审判是法官履行裁判职责的底线。我国《行政i诉讼法》第二条、第十二条、第十三条确定的行政诉讼受案范围是行政行为，只有不服行政行为，才可以提起行政诉讼，起诉条件中原告资格、适格被告、起诉期限等其他条件，均以被诉行政行为为前提；《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；《行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十二条、第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十七条规定的八种法定判决方式的适用条件，也是根据被诉行政行为合法还是违法，以及作为、不作为违法的不同形态确定。

　　第二，行政诉讼中对行政行为的合法性审查，与民事诉讼中基于法律关系对原告诉讼请求的审查，基本原理是暗合的。民事诉讼中，法律关系是民事纠纷产生的核心。只有在原、被告之间形成某种特定的法律关系，原、被告双方才有可能产生民事纠纷，纠纷的实质所在是原告的诉讼请求；而行政争议的产生尽管 也是基于行政机关与行政相对人或其他利害关系人之间形成的行 政法律关系，但是更深层次的原因在于行政行为的介入。因为行 政机关以行政主体身份参与社会关系，只有通过行政行为，包括 作为和不作为，才能对当事人的权利义务产生实际影响。如果没 有行政行为的存在，就不会产生行政法律关系，更谈不上产生行 政争议。行政行为是产生行政法律关系、形成行政争议的核心要 素。所以，民事诉讼中以原告诉讼请求为核心，与行政诉讼中以 行政行为为核心，基本原理是一致的。

　　第三，行政诉讼中坚持对被诉行政行为合法性审查，才能 实现监督行政机关依法行政的立法目的。民事诉讼的目的比较单 一，就是解决民事纠纷，根据民事法律关系，审理原告诉讼请求，就能够实现解决纠纷的目的。但是，行政诉讼的目的既包括 解决行政争议，又包括维护弱势一方原告的合法权益，还包括监 督行政机关依法行政。如果与民事诉讼一样，只是审理原告的诉 讼请求，就难以全面实现监督行政机关依法行政的目的。所以， 行政诉讼中，人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查, 是不受原告诉讼请求和理由限制的。即便原告未提岀审查的请求 和理由，人民法院发现被诉行政行为合法性存在问题的，也要主动进行审查。

　　第四，行政诉讼中全面审查被诉行政行为的合法性，不受原告诉讼请求和理由限制，并非没有审理的重点。与被诉行政行为合法性相关联的原、被告双方争议的焦点，仍然是人民法院行政诉讼中的审理重点。无论是庭审中，还是裁判文书中，人民法院 都要紧紧围绕各方争议焦点，就焦点事实和法律争议组织庭审质辩、文书撰写。只有积极回应各方关切，才能实现实质化解行政 争议的目的。

　　第五，行政诉讼中原告一方的诉讼能力往往有限，诉讼请手 和理由的表述较为混乱。行政诉讼中的原告一方普遍存在“告御状”的心理，认为人民法院应就任何事项进行审查，时常将理由 当作请求一并提出，或反复变更诉讼请求和理由提起多个诉。如果按照当事人的诉讼请求和理由进行审理，人民法院的行政审判工作将无所适从，难以应对。

　　综上，只有明确被诉行政行为，将被诉行政行为作为行政诉 讼的审理对象，紧紧围绕被诉行政行为的合法性进行审査，才能 分清是非曲直，正确判断公民、法人或者其他组织的合法权益是 否受到被诉违法行政行为的侵害，才有可能让受到被诉违法行政 行为侵犯的合法权益得到实质的救济，才能真正实现行政争议的 实质化解。

　　二、征收土地行为并非一个明确的被诉行政行为

　　征收土地行为是一系列行政行为的组合，包括但不限于征收 土地的前期准备行为。土地征收批准后，县级人民政府和土地管 理部门成为征地实施的主体，对外作出一系列的征收实施行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准' 实施补偿安置协议等。

　　在实践中，起诉人可能会对其中的一个或者多个行为提起行 政诉讼。在我国，土地征收涉及广大农民的切身利益。特别是近年来我国土地开发利用处于快速发展时期，因土地征收问题产生的社会问题较为突出、尖锐，亟须规范。为了保护农民的合法权益，强化对土地征收的程序保障尤为必要。从土地征收的程序规 制而言，土地征收依法应符合一定的程序要求。

　　例如，2019年修订的《土地管理法》第四十七条规定：“国 家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府 予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地 的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征 收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障 等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少 三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会 和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员 认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方 人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证 会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告 规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地 方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到 位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协 议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说 明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收 土地。”

　　由此可见，征收土地行为是涉及不同部门、不同程序、不同 主体的一系列行政行为，它并不是一个明确具体的行政行为。当 事人笼统起诉征地行为的，人民法院无法准确判断适格被告及被 诉行政行为，这样既不利于高效审理，也不利于更好地保护被征地农民的合法权益。

　　三、起诉征收土地行方的处理方式

　　《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是由征收土地批复、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁 决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，原告 对征收集体土地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉的被诉 行政行为具体指向的是哪一个或几个，笼统以征收集体土地行为 为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确、没有具体明确 的诉讼请求的情形。

　　根据《行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，一审法院 应当向原告释明，要求其明确被诉行政行为，原告不能予以明确 的，人民法院可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定, 以起诉“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”法定条件为由, 裁定驳回起诉。

　　本案中，姜某某如果对征地实施过程中某一行为不服，应当明确诉讼对象，其概括性地诉请确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。另外，根据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼 法〉若干问题的解释》第二条第二款关于“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”的规定，原审法院应就诉 讼请求不具体的问题向姜某某释明，在姜某某明确诉讼请求后再 进行审理裁判。原审法院在未释明的情况下直接以其诉讼请求不明确，不符合起诉条件为由裁定驳回起诉不当，应予以指正。姜某某可在明确诉讼请求的基础上另行提起诉讼，其在本案中提 起的行政赔偿请求也可在另行诉讼时一并提出。根据《行政诉讼法》第四十八条第一款关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，姜某某若另行提起诉讼，本案的审理期间不计算在起诉期限内。

　　来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》