最高法院案例：先征后批、多征少批行为属于违法征收土地行为

　　【裁判要旨】

　　先征后批、多征少批行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，属于违法征收土地行为。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2017)最高法行申3699号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村民小组。住所地:广东省云浮市郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村。

　　负责人严洪波,组长。

　　诉讼代表人严文波、严细林,村民。

　　委托代理人刘治伟,广东凯行律师事务所律师。

　　委托代理人张天国,广东弘力律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)郁南县人民政府。住所地:广东省云浮市************。

　　法定代表人伍启汉,县长。

　　委托代理人杨庆锋,郁南县国土资源局工作人员。

　　委托代理人莫焕,广东光源律师事务所工作人员。

　　再审申请人郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村民小组(以下简称塘角二村民小组)因诉郁南县人民政府(以下简称郁南县政府)征地行政行为一案,不服广东省高级人民法院于2016年1月26日作出的(2015)粤高法行终字第681号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年5月18日立案受理,依法组成合议庭审查,并于2017年7月17日上午组织双方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开询问,再审申请人塘角二村民小组的诉讼代表人严文波、严细林及其委托代理人刘治伟,被申请人郁南县政府的委托代理人杨庆锋、莫焕到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

　　2010年10月13日,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2010)762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》(以下简称762号批复),同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷(耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷)转为建设用地。2010年11月30日,郁南县政府作出郁府告字(2010)第7号《征收土地通告》,该公告载明:“2010年10月13日,省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定,同意省国土资源厅以粤国土资(建)字(2010)762号,批准我县征收集体土地合计56.2681公顷。……现将有关事项公告如下:一、建设用地项目名称:郁南县2010年度第二批次城镇建设用地。二、征收土地位置(详见征地地形图):……三、征地面积、地类:集体土地合计56.2681公顷,其中耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷。……”2010年12月10日,郁南县国土资源局针对762号批复作出(2010)第4号《郁南县2010年第二批次城镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》。762号批复征地涉及塘角二村民小组承平垌地块94.93亩土地。郁南县政府从2010年开始组织包括村干部、村民代表等人在内的工作队前往各村民小组对征地工作进行宣传、动员、解释。2013年10月25日,塘角二村民小组与郁南县政府就征收上述土地的有关事项签订《建设项目征用土地协议书》,在该协议书中双方约定的补偿款总额为5955759.55元,并约定一次性拨付10万元支持村公益事业。2013年11月8日和2014年3月27日,郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部通过郁南县农村信用合作联社向塘角二村民小组转账2995000元和2960759.55元(二项合计共5955759.55元)。

　　2014年7月10日,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2014)701号《关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》(以下简称701号批复),同意将郁南县都城镇水塘村委会水塘、明塘、水河村,承平村委会王牛头、揽根一、揽根二、塘角一、塘角二村,新建村委会大兴村及平台镇古勉村委会杉木埌村属下的集体农用地36.653公顷(耕地1.8858公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、养殖水面1.0739公顷)转为建设用地。2014年8月19日,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2014)897号《关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》(以下简称897号批复),同意将郁南县都城镇承平村王牛头、揽根一、揽根二、塘角一、塘角二村小组,水塘村松根村小组属下的集体农用地7.8218公顷(耕地2.8461公顷、园地4.1402顷、养殖水面0.8355公顷)转为建设用地。

　　2015年,塘角二村民小组提起本案行政诉讼,请求确认郁南县政府征用塘角二村民小组所有的位于郁南县都城镇背后山及都城镇承平村民委员会承平垌的行政行为违法;撤销郁南县政府对上述土地的征地行政行为;责令郁南县政府返还上述两块土地并恢复原状。

　　郁南县政府在二审中述称,涉案争议地背后山的用地不在广东省国土资源厅701号及897号批复的用地范围。郁南县政府于2015年7月对征收背后山等地以郁南县2015年度第四批次城镇建设用地向广东省资源厅报批。2016年5月20日,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2016)205号《广东省国土资源厅关于郁南县2015年度第四批次城镇建设用地的批复》(以下简称205号批复),同意将郁南县都城镇承平村榄根一、榄根二、塘角一、塘角二、王牛头经济合作社,都城镇水塘村松根经济合作社,榄塘村连安经济合作社属下的集体农用地20.0009公顷(耕地3.8236公顷、园地14.0710公顷、养殖水面2.1063公顷)转为建设用地。2016年5月23日,郁南县政府作出郁府告字(2016)第5号《征收土地通告》,该公告载明:“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定,并经省人民政府同意,2016年5月20日省国土资源厅下发粤国土资(建)字(2016)205号,批准我县征收集体土地合计20.0009公顷。……现将有关事项公告如下:一、建设用地项目名称:郁南县2015年度第四批次城镇建设用地。二、征收土地位置(详见征地地形图):……三、征地面积和地类:集体土地合计20.0009公顷,其中耕地3.8236公顷、园地14.0710公顷、养殖水面2.1063公顷……”2016年6月13日,郁南县国土资源局针对205号批复作出《关于郁南县2015年度第四批次城镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》。2017年5月26日,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2017)276号《广东省国土资源厅关于郁南县2016年度第四批次城镇建设用地的批复》(以下简称276号批复),同意将郁南县都城镇夏袭、承平、水塘、新建村属下经济合作社,宋桂镇茆岭村属经济合作社,南江口镇港口、下咀经济联合社的集体农用地8.9742公顷(耕地1.2853公顷、园地6.4610公顷、养殖林地1.2279公顷)转为建设用地。塘角二村民小组所有的背后山地块43.33亩土地被征收。205号批复中涉及该地块土地1.0751公顷,276号批复中涉及该地块土地0.7139公顷,合计1.789公顷即26.835亩。

　　云浮市中级人民法院(2015)云中法行初字第16号行政判决认为,本案的争议焦点是:郁南县政府征收塘角二村民小组位于承平垌及背后山土地的行政行为是否合法。关于征收承平垌土地的行政行为是否合法的问题。广东省国土资源厅在报广东省人民政府同意后,作出762号批复,同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。郁南县政府收到上述批文后,从2010年开始至2013年8月,开展实施征地工作。至2013年8月26日,郁南县政府的下属单位郁南县国土资源局与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,已就征收土地的位置、面积、征地补偿等问题进行约定。2013年11月8日和2014年3月27日,郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入塘角二村民小组的账户。郁南县政府的征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款的规定。塘角二村民小组认为762号批复已失效,要求确认征收承平垌土地行政行为违法的主张,理据不足,不予采纳。关于征收背后山土地的征地行为是否合法的问题。在本案中,郁南县国土资源局虽在未取得相关批复的情况下即与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部将征地补偿款汇入该小组账户,但这只能证明当时双方就征用土地及补偿标准等达成协议,并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部先行支付土地补偿款,上述行为只是为征收土地而进行的一些前期工作,并不能视为当时郁南县政府就已经征收案涉土地。郁南县政府是在收到广东省国土资源厅作出的897号批复后才发布征收土地公告,正式开始征收案涉土地,并未违反相关法律、法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回塘角二村民小组的诉讼请求。塘角二村民小组不服一审判决,提起上诉。

　　广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第681号行政判决认为,郁南县政府征收承平垌土地的行政行为,符合法律规定。塘角二村民小组认为762号批复已失效,要求确认征收承平垌土地行政行为违法的上诉主张,缺乏事实与法律依据,不予支持。关于郁南县政府征收背后山土地的征地行为是否合法的问题。一审认定广东省国土资源厅于2014年8月19日作出897号批复同意将集体农用地转为建设用地的征地范围包括涉案争议地背后山,并据此驳回塘角二村民小组的诉讼请求。但在二审诉讼过程中,郁南县政府述称涉案争议地背后山的用地不在广东省国土资源厅701号批复、897号批复的用地范围。郁南县政府征收背后山土地的征地行为并未依法经广东省人民政府批准,依法应确认违法。因该征地行为违法引起的损失,塘角二村民小组可另行提起行政赔偿诉讼。一审判决认定事实不清,证据不足,应予以纠正。塘角二村民小组认为郁南县政府征收背后山土地的征地行为违法的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决撤销云浮市中级人民法院(2015)云中法行初字第16号行政判决,确认郁南县政府征收塘角二村民小组位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为违法,驳回塘角二村民小组的其他诉讼请求。

　　塘角二村民小组申请再审称:1.一、二审判决回避郁南县政府征收承平垌地块违法问题。承平垌地块虽然包含在762号批复范围中,但根据国土资源部(国土资发[2004]237号)《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第十四项规定,该批复期限至2012年10月12日。郁南县政府自2013年起才开始接触该小组要求征收,“签订”征地补偿协议(该协议签名为仿冒伪造,一、二审期间多次提出笔迹鉴定申请但未获理会),并在2014年划入征地补偿款。郁南县政府未在规定的两年期限内用地或实施征地补偿安置方案,该批复依法失效。一、二审认定郁南县政府“从2010年开始至2013年8月,开展实施征地工作”不但没有证据证明,也与上述国土资源部所规定的效力存续条件不符。2.二审中对郁南县政府存在的其他违法行为未处理,包括未付清征地补偿款、征地过程中未履行《中华人民共和国土地管理法》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中所要求的公示、公告和听证等法定程序、未依法落实征地社保以及未依法落实留用地面积和范围。3.背后山地块虽判决违法,但由于没有判令如返还土地、恢复原状等后续处理和救济途径,导致当事人之间对判决理解和对土地如何处理的问题上出现分歧并出现新的争议。请求撤销二审判决;依法改判或发回重审,支持该小组的全部诉讼请求。

　　郁南县政府答辩称:1.二审认定事实清楚、适用法律正确、应予维持。2.762号批复未超过有效期限,该府自收到批复后,即组织工作人员陆续展开征地工作,并于2010、2013、2014年补助误工费给协助征地的干部和村民代表,证明实施征地工作是连续的。2013年起,郁南县政府进行的征地行为不是新的征地行为,而是整个征地行为的连续。3.背后山的征用已得到205号批复以及276号批复批准,且塘角二村民小组73户中69户签名同意,郁南县政府已履行协议规定的义务。2013年10月25日的《建设项目征用土地协议书》和《征收承平垌塘角二村小组土地补充说明》中明确载明,“同意征收土地签名表”中均有背后山的表述,该协议书有塘角二村民小组的代表6人签名,并加盖村民小组的公章。4.该府不存在其他违法行为:征地留用地是不计算征地补偿款的;公示、听证等程序是按规定处理的;社保费是必须支付才可得到省政府的批准,社保费已按规定划入财政局的专户;留用地20.74亩已解决,土地使用证已办妥。综上,该府征地得到塘角二村民小组2/3以上村民的同意,双方签订相关协议,该府已履行协议规定的义务,征地没有损害塘角二村民小组的合法权益,所有征地都得到省国土资源厅的批复,不存在所谓的其他违法行为。请求维持二审判决,驳回塘角二村民小组的再审请求。

　　本院经审查认为，本案争议的主要焦点问题为郁南县政府征收承平垌及背后山两个地块土地行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。本案中,郁南县政府在征收承平垌地块的过程中,经过广东省人民政府作出762号批复同意实施农用地转用后,开始实施征地工作,并且与塘角二村民小组签订《建设项目征用土地协议书》,支付土地补偿款,征地程序符合上述法律规定。塘角二村民小组主张《建设项目征用土地协议书》中的签名系伪造,不具有真实性。《建设项目征用土地协议书》系郁南县政府在一审提交的证据,经过庭审质证后已作为认定本案事实的依据被采信。塘角二村民小组否定该证据的真实性,但并未提交任何证据予以证明,其该项主张没有无事实根据,本院不予采信。塘角二村民小组还主张762号批复已失效,郁南县政府征地实施行为违法。该项主张与其在一、二审时的主张相同,一、二审均已阐明,郁南县政府在2010年即已开始实施案涉土地的征地工作,不存在762号批复时效的情形,塘角二村民小组的该项主张亦不能成立,本院亦不予支持。

　　关于背后山土地的征地实施行为合法性问题。根据二审及本院查明的事实,郁南县政府对于案涉背后山地块的征收,属于未批先征,违反法定程序。虽然广东省人民政府于2016年5月20日、2017年5月26日作出205号批复及276号批复,同意对部分案涉土地进行转用,但仍有部分土地至今尚未办理转用手续。郁南县政府在背后山土地的征收行为,不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定。鉴于该地块土地已被征收,且系出于公共利益的需要,而且大部分土地已经广东省人民政府批准征收为国有,二审判决对该部分征收行为确认违法,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,本院予以支持。塘角二村民小组主张背后山地块征收行为虽判决违法,但由于没有判令如返还土地、恢复原状等后续处理和救济途径,导致当事人之间对判决理解和对土地如何处理的问题上出现分歧并出现新的争议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,确认违法判决就是对违法的行政行为不予撤销,保留其效力,但同时宣告其违法性,原告可以以该判决为基础进而寻求国家赔偿或补偿。二审判决载明:“因该征地行为违法引起的损失,塘角二村民小组可另行提起行政赔偿诉讼”,已明确告知塘角二村民小组寻求救济的方式和途径,不存在塘角二村民小组主张的对判决理解和土地处理存在分歧的情况。塘角二村民小组的该项主张没有法律根据,本院不予支持。应当指出的是,郁南县政府仍应依照法律规定,逐级申报案涉土地的农用地转批手续,取得案涉土地转用及征收的合法依据。

　　综上,塘角二村村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

　　驳回郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村民小组的再审申请。

　　审判长 熊俊勇

　　审判员 龚 斌

　　审判员 奚向阳

　　二〇一七年七月三十一日

　　法官助理 牛延佳

　　书记员 曹 芳

　　来源：行政涉法研究