最高法院案例：省政府作出征地批复，是否直接改变土地性质？

　　【裁判要旨】

　　理论和实践当中，一般均将“送达”作为行政行为生效的始点。具体到集体土地征收过程中，省级以上人民政府作出的征地批复或者征地决定，在依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，以发布公告的方式对被征收人送达后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行再82号

　　抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)周德均，男，1955年2月10日出生，汉族，住重庆市巴南区。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人唐良智，该市市长。

　　委托代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。

　　委托代理人宋道兰，重庆三大律师事务所律师。

　　原审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局（原重庆市巴南区国土资源管理分局），住所地重庆市巴南区巴县大道85号。

　　法定代表人张一兵，该局局长。

　　周德均不服重庆市高级人民法院对其诉重庆市人民政府征地安置补偿行政裁决一案所作的（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决，向检察机关申诉。中华人民共和国最高人民检察院（以下简称“最高人民检察院”）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第四项的规定，以高检行监〔2015〕241号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2016）最高法行抗1号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

　　重庆市第五中级人民法院一审查明：周德均及其父亲周林成、母亲侯远淑系巴南区红光村六社村民，并在该社分别建有住宅并办理了《乡村房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》。1998年9月11日，重庆市人民政府以渝府地[1998]380号《重庆市人民政府关于同意巴南区三峡工程受淹企业集群搬迁征用土地的批复》，对周德均所在社集体土地依法实行征收。同年11月12日，周德均父亲周林成去世。1999年12月12日，第三人原重庆市巴南区国土资源管理分局（以下简称巴南区国土局）发布了《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》。同月23日，巴南区征地办公室通知周德均及其父母领取农转非人员土地补偿和安置补助费等。嗣后，周德均及其父母三人签订了《征地农转非人员安置协议》并领取了相应费用。2002年11月18日，巴南区人民政府作出巴南府办发[2002]154号《关于红光村一二六社征地住房人员安置截止时间的通知》，决定包括周德均所在社住房安置人员截止时间调整为2002年4月11日。2007年6月6日，重庆市巴南区花溪镇南部新城建设办公室与周德均母亲侯远淑签订《房屋安置协议》，对侯远淑和周德均按政策规定进行了住房安置。周德均不服，向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府于2008年3月18日作出渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》，裁决：一、周德均父亲周林成不属于住房安置对象；二、对周德均及母亲2人合并住户安置符合政策规定；三、对周德均要求予以住房安置和发放住房安置过渡费不予以支持。周德均不服提起复议，重庆市人民政府于2008年7月30日作出渝府复[2008]196号行政复议决定书，维持上述裁决。周德均仍不服，向一审法院提起诉讼，要求撤销渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》。

　　另查明，在公安机关的户口登记中，周德均与其父母一直为一户，至2006年5月12日周德均与其母亲分户。

　　该院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，重庆市人民政府有作出本案行政裁决的主体资格和相应职权。周德均父亲周林成虽属征地拆迁人员安置对象并获得了农转非人员土地补偿和安置补助费等，但其在公告前和住房安置对象确认截止时间前已死亡，因此周林成不属于住房安置对象。周德均与其父母在同社各自享有独立房屋产权，但在住房安置对象确认截止时间与其母同为一户，第三人巴南区国土局对周德均及其母合并住房安置合法且其母作为户主已实际接受安置，因此，周德均要求对其予以住房安置和发放住房安置过渡费于法无据。其所提之诉讼请求理由均不能成立，一审法院不予支持。2008年11月19日，重庆市第五中级人民法院作出（2008）渝五中行初字第101号行政判决：驳回周德均的诉讼请求。

　　周德均不服，提起上诉。

　　重庆市高级人民法院查明的事实与一审查明的事实一致。

　　重庆市高级人民法院二审认为：《重庆市巴南区三峡移民集群搬迁工程征用土地房屋拆迁、安置、补偿实施办法》规定：凡符合重府发[1995]122号文件第三条规定的农转非人员为住房安置对象；重府发[1995]122号《重庆市征地农转非人员住房安置规定》第三条规定：“政府批准之日具有在籍常住人户口中，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员（包括在校大中专学生、现义务兵，服有期徒刑和劳教人员）为住房安置对象。周德均父亲周林成在市政府批准之日具有在籍常住人户口，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证，属于征地农转非人员，因此周林成应属于住房安置对象。周德均主张其父亲应属于安置对象的上诉理由成立。《重庆市巴南区三峡移民集群搬迁工程征用土地房屋拆迁、安置、补偿实施办法》三：住房安置及补偿中（二）住房安置标准，按重府发[1995]122号文件第五、六条规定，农转非人员住房安置以户为单位，按15-18平方米建筑面积结合户型安置。《重庆市征地补偿安置办法》第二十四条：“住房安置对象选择优惠购房方式并且确有统一修建安置房条件的，以户为单位，按区县（自治县、市）人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准，以土地征用时砖墙（条石）预制盖价格向区县（自治县、市）土地行政主管部门申请优惠购买安置房”以及巴南国土函[2004]31号第三条第五款“一户有2个或2个以上房屋产权证的住户（同一行政村或社内），其房屋产权证分别是父母或子女的，只能合并安置住房”的规定，可以看出，从重府发[1995]122号文件到巴南国土[2004]31号文件都规定征地中的住房安置以户为单位进行。根据从旧兼从优的法律适用原则，对周德均的住房安置应当以户为单位进行。周德均与其父母在同社虽然各自享有独立房屋产权，但在住房安置对象确认截止时间与其母亲侯远淑同为一户，巴南区国土局对周德均及其母合并住房安置符合法律规定。加之，周德均母亲作为户主已实际接受了安置。因此，上诉人周德均要求对其予以独立住房安置和发放住房安置过渡费于法无据。重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决决定认定事实清楚，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，适用法律错误。周德均的上诉理由部分成立。2009年5月15日，重庆市高级人民法院作出（2009）渝高法行终字第77号行政判决：一、撤销重庆市第五中级人民法院(2008)渝五中行初字第101号行政判决；二、撤销重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决；三、责令重庆市人民政府在二个月内对周德均重新裁决。

　　重庆市人民政府不服，向重庆市高级人民法院申请再审。

　　再审查明的事实与二审查明的事实一致。另查明，二审判决后，2009年10月20日，重庆市人民政府作出渝府地裁[2009]83号征地补偿安置争议裁决书，裁决周德均之父周林成属于住房安置对象，巴南区应对其进行住房安置。

　　重庆市高级人民法院再审认为，本案争议焦点是周德均之父周林成是否属于住房安置对象。征地住房安置对象为政府第一次发布征地公告之日在籍的世居农业户口人员。周德均所在社的土地被依法征收，在政府下达征地批文后，周德均之父周林成虽然在世，但在政府发布征地公告之前已经死亡。故周德均之父周林成不属于住房安置对象。2012年2月7日，重庆市高级人民法院作出（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决：一、撤销该院(2009)渝高法行终字第77号行政判决；二、维持重庆市第五中级人民法院(2008)渝五中行初字第101号行政判决。

　　周德均不服，向重庆市高级人民法院提出再审申请，该院于2012年12月14日作出(2012)渝高法行申字第00076号通知书，驳回了周德均的再审申请。周德均仍不服，向本院提出申诉。

　　经审查，本院（2014）行监字第255号通知书认为，本案征地公告发布于1999年12月12日，周德均之父于征地公告发布前已去世，按照《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》、重庆市国土资源和房屋管理局（现重庆市规划和自然资源局，以下简称重庆市国土房管局）《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》以及重庆市巴南区人民政府《关于红光村一二六社征地住房人员安置截止时间的通知》等规定，一审法院认定其不属于住房安置对象并无不妥。至于周德均认为其与父母应当分户安置的主张，与《重庆市征地补偿安置办法》第二十四条、《重庆市征地农转非人员住房安置规定》第五条以及《重庆市巴南区国土资源局关于花溪镇原红光村部分群众反映征地拆迁安置补偿若干问题的答复意见函》第三条的规定不符。在确认住房安置对象截止时间前，其与母亲侯远淑一直为一户，其所提供的证据材料不足以推翻生效判决的理由和结果。综上，周德均的申诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，经审判委员会讨论研究，决定不对该案提起再审。

　　期间，周德均不服重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决，向重庆市人民检察院申请监督，该院提请最高人民检察院抗诉。

　　最高人民检察院向本院抗诉称，一、再审判决采信重庆市国土房管局、重庆市公安局《关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》、重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）、《关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）不当。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”之规定，上述三个规范性文件系重庆市人民政府申请再审期间提出的，原审中并未提出，且其作出具体行政行为时也未依据上述三个规范性文件，因此，对上述三个规范性文件不应采信。特别是《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）系2010年下发，而重庆市人民政府的具体行政行为在之前即已作出，更不应采信。二、即便上述三个规范性文件可以采信，再审判决认定征地住房安置对象为政府第一次发布征地公告之日在籍的世居农业户口人员也错误。上述三个规范性文件关于征地住房安置对象的规定与重庆市人民政府发布的《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）相冲突。该规定第三条规定：“政府批准之日具有在籍常住人户口中，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员（包括在校大中专学生、现义务兵，服有期徒刑和劳教人员）为住房安置对象”，即住房安置对象的确认时间为政府批准之日。根据立法法之规定，《重庆市征地农转非人员住房安置规定》在法律效力上属于地方政府规章，而重庆市国土房管局单独或与重庆市公安局联合下发的通知、批复在法律效力上属于省级政府部门制定的规范性文件，后者的法律效力明显低于前者，所以，在两者发生冲突时，应当适用地方政府规章，即本案应参照适用《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）来认定周德均之父周林成是否为征地住房安置对象。

　　因此，再审判决采信重庆市人民政府申请再审期间提出的三个规范性文件错误，明显违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。另外，在不同效力的规章、规范性文件发生冲突时，应当适用效力等级高的规章和规范性文件，再次说明重庆市人民政府申请再审期间提出的三个规范性文件不适用本案，再审判决适用法律错误。根据本案查明的事实，周林成在重庆市人民政府批准之日具有在籍常住人户口，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权和集体土地使用权证，属于征地农转非人员。按照《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）第三条之规定，周林成应属于住房安置对象。

　　周德均称，一、重庆市人民政府提供的三个规范性文件不适用本案。征地住房安置对象的确定时间应以征地批准之日为法定界限，周林成应当是征地房屋安置对象。二、本人符合分户条件，且事实上已于1982年自建房与父母分居，安置住房时与母侯远淑合并安置不符合法律规定。请求：撤销(2011)渝高法行再终字第00235号行政判决书；确认周林成是征地农转非安置人员；落实周德均住房安置问题，对周德均与其母进行分户安置。

　　重庆市人民政府辩称，一、本案应适用《重庆市土地管理规定》（市政府令第53号）及《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令55号）。根据《重庆市征地补偿安置办法》授权制定的《关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》第八条规定，周德均之父周林成在巴南区国土局发布的征地补偿安置方案公告之前死亡，不属于住房安置对象。此外，重庆市国土房管局在《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发﹝2000﹞342号）中，也明确了“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置”的原则。二、《重庆市征地补偿安置办法》相比《重庆市征地拆迁补偿安置办法》提高了各项补偿标准，更大范围地维护了人民群众的利益，且周德均户已经按照《重庆市征地补偿安置办法》的规定签订了《征地农转非人员安置协议》，周德均户在签订协议后也领取了本户所涉及的土地补偿和安置补助费，此后却反悔要求按照《重庆市征地拆迁补偿安置办法》以及《重庆市征地农转非人员住房安置规定》的标准对其父进行住房安置补偿，于法无据。三、重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决实现了法律效果与社会效果的统一。《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》确定的安置补偿标准会使绝大多数被征地范围内的群众受益，而周德均主张的旧的标准则会使绝大多数群众的既得利益受损。本案情况在重庆市具有普遍性，重庆市高级人民法院的判决在维护法律权威的同时有效地维护了社会稳定。

　　本院再审查明的事实与原审一致。

　　本院再审认为，本案的争议焦点为：周德均之父周林成是否属于住房安置对象，以及周德均是否应当与母亲侯远淑分别安置。

　　一、关于周德均之父周林成是否属于住房安置对象的问题

　　本案中，重庆市人民政府渝府地[1998]380号《重庆市人民政府关于同意巴南区三峡工程受淹企业集群搬迁征用土地的批复》于1998年9月11日作出，该文件于1999年12月12日通过巴南区国土局发布的《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》予以公告。周德均之父周林成于前述征地批复作出后，征地补偿安置方案公告前去世。对于其是否属于住房安置对象，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）第一条规定：“区县（自治县）人民政府土地行政主管部门应以政府征地公告之日为截止时间，并按照市人民政府第53、55号的规定确定农转非人员住房安置对象。”第二条规定：“政府征地公告之日前死亡的被征地农转非人员，不再给予人员安置和住房安置。”《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发[2001]595号）第八条规定：“区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的下列被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象：（一）区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日在籍的世居农业户口人员（含现役义务兵、在校大中专学生、劳改劳教人员）……”。重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）第三条规定：“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置。”以上三个规范性文件均将征地公告之日确定为住房安置人员的确定时点，此前死亡的人员不属于被安置对象。而《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1995]122号，以下简称《安置规定》）第三条和《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第55号令，以下简称《安置办法》）第二十一条则将确定征地农转非人员是否为住房安置对象的时点分别表述为“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”。此处的“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”如果被理解为前述三个规范性文件所规定的征地批准文件公告之时，而非作出之时，那么周林成在征地批准文件作出时在世，在该文件公告时去世，显然不能成为住房安置对象。反之，如果将“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”理解为征地批准文件作出之时，而非公告之时，那么尽管前述三个规范性文件的规定与此相悖，但由于《安置规定》和《安置办法》的效力层级更高，周林成则应当属于住房安置对象。本案中，重庆市人民政府与周德均分别持前后两种观点。在此情况下，周林成是否属于住房安置对象，就取决于对《安置规定》和《安置办法》中“政府批准征地之日”以及“征地批文下达之日”的理解。对此，本院认为，无论从立法原理还是实际意义来看，将“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”理解为行政机关第一次发布征地公告之日都更为合适：

　　首先，从行政行为的效力层面看，行政行为自送达时起对被送达相对人的权利义务产生实际影响，因此，理论和实践当中，一般均将“送达”作为行政行为生效的始点。具体到集体土地征收过程中，省级以上人民政府作出的征地批复或者征地决定，在依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，以发布公告的方式对被征收人送达后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。而这也意味着，被征收人只有在征地公告发布后，方可因征地过程中出现的损害自身合法权益的行政行为，通过法定途径寻求救济。如果被征收人在征地公告发布前就安置补偿等事宜向有关部门提出主张，那么该项主张会因为征收行为尚未对其权利义务产生影响而欠缺请求权基础，从而导致被征收人不具备提出主张的资格。因此，将安置对象的确定时点，理解为行政机关第一次发布征地公告之日,从而将该时点与行政行为的生效和被征收人的权利救济相统一，既符合行政惯例和审判实践，也有相应的理论支撑。

　　其次，从法律规范的相互关系层面看，虽然《安置办法》和《安置规定》的制定主体是重庆市人民政府，而《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）等三个规范性文件的制定主体是重庆市国土房管局等重庆市人民政府的组成部门，效力层级上前者高于后者，发生冲突时，应当适用前者的规定。但二者对于住房安置人员确定时点的规定是否真的存在不一致，不能仅从字面上简单理解。《安置办法》自1999年1月1日起施行，在时间上晚于1995年颁布的《安置规定》。由于二者均属于重庆市人民政府颁布的政府规章，效力层级相同，加之巴南区国土局于1999年12月12日发布案涉《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》时，二者均已生效，故根据新法优于旧法的原则，本案应当优先适用《安置办法》。而对于其中住房安置人员的确定时点，也就是“征地批文下达之日”应作何理解，该办法第三十三条指出，具体执行过程中的问题，由市土地行政主管部门负责解释。据此，重庆市国土房管局是该规章的有权解释主体，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）是其行使前述解释权的具体表现形式。该通知第一条规定：“区县（自治县）人民政府土地行政主管部门应以政府征地公告之日为截止时间，并按照市人民政府第53、55号的规定确定农转非人员住房安置对象。”第二条规定：“政府征地公告之日前死亡的被征地农转非人员，不再给予人员安置和住房安置。”从而明确了所谓的“征地批文下达之日”，应当理解为征地公告发布之日。该通知虽然发布于2010年，但由于其颁布的目的，在于对1999年实施的《安置办法》在应用中的有关问题进行解释说明，因此，其效力可以及于《重庆市征地补偿安置办法》实施之时。对此，《安置办法》的制定主体重庆市人民政府亦予以认可。

　　最后，从规范执行的社会效果看，在征地批复作出至征地公告发布的时间段内，被征收的集体土地上，既可能出现因死亡导致的人口削减，也可能出现因新生儿降世以及嫁娶等原因导致的人口增加。因此，不论是以征地批复作出的时间，还是以征地批复公告的时间作为确定住房安置人员的时点，总会对一部分被征收人有利，而对另一部分被征收人不利。仅就此而言，二者似不存在法律技术层面的优劣。但是，司法案件的处理并不仅仅追求法律效果，而是应当在坚持法律底线的前提下，实现法律效果和社会效果的统一。在社会效果的诸多内涵中，法的安定性显然是其中的重要内容，法律只有保持连续性，才能较直观地彰显法规范层面的安定。否则，法律的遵守者会因为法律规范的不可预期而无所适从，出现所谓“治大国而数变法者，则民苦之”的不利局面。具体到本案中，重庆市人民政府提交的《重庆市人民政府关于重庆市征地政策有关问题的说明》《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发[2001]595号）以及重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）等有关文件表明，重庆市人民政府及当地有关部门在将征地公告之日作为确定住房安置人员始点这一问题上，政策尺度是连贯一致的。如果机械地理解有关规定，将安置人口的确定始点变更为征地批复作出之时，不但不利于对新增人口这一在住房安置过程中显然需要重点保护主体的利益保障，绝大多数已经或部分因把征地公告之日作为确定安置人员始点而获利的被征收人的安置补偿利益，也将受到较大冲击，从而对重庆市业已形成的安置补偿工作秩序带来不必要的震动。

　　综合以上分析，以征地公告之日为截止时间确定征地农转非人员住房安置对象，既有合法性也有合理性。至于检察机关提出的《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）等三个规范性文件系重庆市人民政府申请再审期间提出的，因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，上述三个规范性文件不应被采信的观点，本院认为，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》等三个规范性文件系作出本案被诉行政行为的法律依据而非证据材料。虽然根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被诉行政机关负有向人民法院提供据以作出被诉行政行为所依据的规范性文件的义务，但由于法律依据属于人民法院可通过司法认知加以适用的对象，在性质上与当事人应当承担举证责任的证据材料存在本质不同，故《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条仅规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，而没有规定被告不提供或者无正当理由逾期提供法律依据的，视为被诉行政行为没有相应的法律依据。因此，对检察机关的该项主张，本院不予支持。

　　二、关于周德均是否应当与母亲侯远淑分别安置的问题

　　《安置办法》第二十三条规定：“住房安置可以采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人17到20平方米建筑面积标准予以安置。”第二十四条规定：“住房安置对象选择优惠购房方式并且确有统一修建安置房条件的，以户为单位，按区县（自治县、市）人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准，以土地征用时砖墙（条石）预制盖价格向区县（自治县、市）土地行政主管部门申请优惠购买安置房。”《安置规定》第五条规定：“农转非人员住房安置采取以优惠购房为主，租赁公房与自建住房为辅的方式，并以户为单位，按人平15－18平方米建筑面积进行安置。”对于上述文件中“户”的理解，《重庆市巴南区国土资源局关于花溪镇原红光村部分群众反映征地拆迁安置补偿若干问题的答复意见函》（巴南国土函[2004]31号）第三条第五款指出：“一户有2个或2个以上房屋产权证的住户（同一行政村或社内），其房屋产权证分别是父母或子女的，只能合并安置住房。”根据该规定，征地农转非人员以“户”为单位进行住房安置的含义，实际演变为以“户籍”为单位而非以房屋“产权”为单位进行安置。本院认为，这种处理方式具有一定的合理性，但在本案中确有不当：

　　首先，将周德均与母亲侯远淑合并安置，损害了周德均就原房屋所享有的物权利益。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异。因此，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例将除耕地以外其他土地的地上附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。但是，这并不意味着各地在补偿标准的确定上，可以完全“自由”裁量。国家在给地方授权的同时，也制定了一些原则性和政策性的规定，用以指导补偿标准的制定。例如，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）也明确指出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。”从以上规定不难看出：“按照被征收土地的原用途给予补偿”是安置补偿工作的基本原则，“保障失地农民生活水平不下降”是安置补偿工作的基本目标。具体到住房安置，该项工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，其功能在于保障被征收人的居住条件不因征收而降低。一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅基”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上房屋所有权这些“物权”与“户籍”紧密联系，集体土地征收补偿安置过程当中以“户籍”为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。因此，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。但实践当中，各地“户籍”和“产权”管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。在这种“户籍”与“产权”关系不一致的状况并非村民个人原因所致的前提下，以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。本案中，周德均于1995年取得独立的《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》，合法取得了相应的集体土地及其地上房屋的物权。虽然周德均在确定住房安置人员截止之日，尚未与母亲侯远淑分户，但其已经实际取得独立的宅基地使用权和房屋所有权，且符合分户条件。对此，房屋征收部门应当尊重其基于合法物权所享有的排他性利益，对周德均与母亲侯远淑分别安置。

　　其次，将周德均与母亲侯远淑合并安置，损害了周德均原享有的居住便利性。符合条件的成年子女分户居住，是我国农村的一项传统习俗，这项制度在充分利用生产生活资料、提高生产积极性、减少家庭矛盾等方面发挥着积极的作用，是事关农村居民生活便利性的一项重要制度。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则，不仅包括征收部门在集体土地征收过程中进行住房安置时，应当保障被征收人获得依法享有的居住面积，也应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为而受到明显损害。本案中，周德均在确认住房安置对象截止日期前，虽与母亲侯远淑在户籍上同为一户，但其至迟自1995年起就已建房独立居住，形成了长期独立居住的习惯。再审被申请人作出本案被诉行为时，没有考虑到周德均与母亲已经分户居住的事实，没有对周德均母子长期形成的独立居住习惯予以必要的尊重，明显损害了周德均因独立居住所享有的居住便利性，从而与《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规范所确定的安置补偿工作的基本目标和原则相悖，应予纠正。

　　最后，房屋征收部门以与侯远淑签订的《住房安置协议》为依据，径行处分周德均的房屋安置利益，于法无据。当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”据此，财产的处分权属于财产所有人等处分权人，无处分权人处分他人财产系无效的民事行为。本案中，重庆市巴南区花溪镇南部新城建设办公室与周德均母亲侯远淑签订《住房安置协议》的时间为2007年6月6日。此前，周德均已于2006年5月12日在户籍上与母亲侯远淑分户。因此，不论是将有关规定中的“户”理解为“户籍”还是“产权”，征收部门在签订案涉《住房安置协议》时，侯远淑均无权代表周德均处分其享有的住房安置利益，周德均也始终未对《住房安置协议》中将其与母亲合并安置的内容予以认可。在此情况下，侯远淑代替周德均以协议形式就安置方式作出的相关处分，应为无效。对于被诉裁决作出过程中，房屋征收部门提出的在确定住房安置人员的截止之日，周德均未与其母亲侯远淑分户，故侯远淑代表该户签订的《住房安置协议》对周德均有效的主张，本院认为，在集体土地征收的安置补偿过程中，户主有权代表家庭成员签订安置补偿协议的前提，是协议签订时，协议所涉人员的户籍均在一“户”上。在此情况下，考虑到农村宅基地的使用和管理以户籍为单位，实践当中一般认可户主对该户所涉人员及安置补偿利益的处分。但案涉《住房安置协议》签订时，周德均与母亲已经分户，侯远淑代表周德均处分安置补偿利益的权利基础不复存在，此时，以侯远淑签订《住房安置协议》为由，将周德均与母亲合并安置，显然于法无据。

　　综上，重庆市人民政府于2008年3月18日作出的渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》不当，重庆市第五中级人民法院判决驳回周德均的诉讼请求，重庆市高级人民法院予以维持，适用法律错误，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决；

　　二、撤销重庆市第五中级人民法院（2008）渝五中行初字第77号行政判决；

　　三、撤销重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决；

　　四、责令重庆市人民政府在收到本判决之日起两个月内就周德均的安置问题重新作出裁决；

　　五、驳回周德均的其他诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共100元，由重庆市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长 马永欣

　　审　判　员 阎　巍

　　代理审判员 沈小平

　　二〇一九年十二月二十六日

　　书　记　员 卢琨琨

      来源：行政涉法研究