最高法会议纪要：行政复议机关行使复议撤销权应当充分说明理由

　　◈案情摘要

　　2006年1月16日，H省国土厅向丙公司颁发《采矿许可证》，开采矿种为“锡矿、钨、砷”，之后矿山与Z集团合作成立乙公司，2010年11月和2011年10月，乙公司在某部办理了采矿许可延续登记手续，采矿证的有效期为2011年10月7日" 至2012年10月7日。2006年3月24日，B市国土局颁发《采' 矿许可证》，开采矿种为“铅矿、锌、银”，有效期限为2006年4 月至2011年3月，之后矿山登记成立甲公司作为新的釆矿权人；经延续和变更登记，甲公司采矿证的有效期为2011年9月1日 至2014年9月1日。因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问 题，乙公司于2012年11月向某部申请行政复议，请求撤销甲公司取得的《采矿许可证》。2014年7月14日，某部作出行政复议决定，撤销H省国土厅向甲公司颁发的《采矿许可证》。甲公司不服提起行政诉讼。

　　◈法律问题

　　复议机关作出复议决定时应履行何种程度的说明理由义务?

　　◈不同观点

　　甲说：一般说明义务说

　　B市国土局于2006年作岀的许可行为与H省国土厅于2011 年作出的许可行为，均违反了垂直投影重叠的禁止性规定，属于违法的行政行为，案涉行政复议决定撤销H省国土厅于2011年作出的许可行为并无不当。

　　乙说：详细说明义务说

　　规范性文件对违法重叠的认定规定不明，仅依据矿区范围内存在垂直投影重叠的事实即认定行政许可存在违法重叠，事实证据不足。案涉行政复议决定撤销H省国土厅于2011年作岀的许可行为，事实和法律依据均不充分。

　　◈法官会议意见

　　采乙说：行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理 由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，也是行使上级行政机关专业判断权的行政行为，人民法院对行政复议决定的判断、裁量及理由说明，应当给予充分尊重。与此相对应，行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明行为作出的理由，以此表明复议机关已经全面客 观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此,复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素。在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下，复议机关未履行充分说明理由义务，也未提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据，依法应予纠正。

　　◈意见阐述

　　本案通过对行政复议撤销之再撤销，对关涉行政裁量权行使的诸多行政法理论予以回应。例如，对于行政行为公定力理论, 判决既承认行政机关对行政专门事项具有首次判断权和裁量决定权，承认行政机关首次判断对其自身和其他行政机关后续行政行为的约束，同时也将这种存续力范围拓展到行政复议和司法审备过程当中；对于行政行为违法性继承理论，判决承认复议机关对前续行政行为合法性审查的必要性，并在行政行为无效这一 “最低限度”内，将前续行政行为的违法性与后续行政行为的合法性审査相“嫁接”；对于信赖保护原则，判决将行政行为作出时是否满足适当性、必要性和最小负担性，视为是否侵犯行政相对人信赖利益的技术性工具。其中最值得关注的是，判决指出了行政复议决定的法律性质以及复议机关的理由说明义务。判决既将行政复议视作行政行为，认为行政复议机关作出行政复议决定这一行政行为，可以适度体现“有错必纠”，以加强行政系统内部意级监督和专业监督；也将行政复议决定视为居中裁决的准司法行为，行政复议机关行使撤销权，也要像人民法院作岀裁判那样充 分说明理由。

　　一、行政复议决定的双重法律属性与司法谦抑

　　如何看待行政复议决定的法律性质，决定了行政诉讼对行政复议决定审查的广度和深度。在行政复议机关是否要做被告的问题上，司法部2020年11月24日公布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》第十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼， 但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这一规定的理论基础在于：整个行政复议制度在性质定位上应当是为了解决行政纠纷，复议机关在行政复议制度中扮演的是中立裁决的角色， 在行政复议过程中，复议机关没有自己的诉求，也不代表其自身利益，其立场和角色应当是超然的。被起诉的复议改变决定，就好比上诉案件中一审法院的裁判。一审法院即使改变了行政行为，也不能以一审法院为被告，而只能起诉原行政行为。对此，《司法部关于〈中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）〉的说明》中指岀：“为充分体现行政复议居中化解行政争议的定位，规定申请人对复议决定不服的，应当就原行政行为向法院起诉。”原国务院法制办政府法制协调司青峰司长曾指出：“行政复议是解决行政争议的一种救济制度，其性质决定了行政复议机关在行政复议活动中发挥的居中裁判功能，带有准司法性质,直接将行政复议机关的行为纳入法院司法审查的做法，忽视了行政复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的本质属性，造成‘拉架的挨打’，与法理不符。”

　　但是，上述观点忽略了《行政复议法》与《行政诉讼法》的协调关系，否定了2014年《行政诉讼法》的改革成果。1989年《行政诉讼法》立法时，我国就确定了行政复议机关改变原行政行为时的被告资格，1990年颁布的《行政复议条例》和1999年颁布的《行政复议法》均未触及行政复议机关的被告问题；2014年《行政诉讼法》修改时，对行政复议机关的被告资格问题就经历过一场严肃的讨论，《行政诉讼法》最终创制了“行政复议维持双被告”制度，“当时的社会大众和人大代表强烈要求复议机 关当被告，并且法院也认为复议机关当被告有助于解决纠纷”。

　　基于行政复议机关的行政机关性质以及行政一体原则，行政复议制度首先是侧重于行政机关内部的层级监督制度，行使着上级行政机关的专业判断权，行政复议决定具有行政决定性质。同时，行政复议权还是如同法院那样居中裁断法律争议的一种权力行使样态，行政复议裁断的法律争议可以是民事的，如土地权属争议；也可以是行政的，如本案采矿行政许可争议，行政复议决定具有准司法性。“行政复议属于由行政权主导的争议纠纷解决机制，复议机构在审理案件之时，应当较法院更为积极主动。” “行政复议的最大优势在于，复议机构具有主动、全面查明案件事实的层级优势和专业优势，可为直接调整行政实体法律关系创造条件。在被申请人未能尽到举证责任时，不能简单因为事实不清将行政行为一撤了之，而应主动釆取必要调查措施查明案件事实，避免再次启动行政执法程序，实现争议的实质终结。”考虑到行政处分的专门性、复杂性及技术性，对何项证据应予调查、何种对象应付检验、哪一处所及有关物体应实施勘验，应由复议机关视案情决定，不受申请人主张的拘束，复议机关如认为有调查必要，可以自行组织调查后对案件所涉实体法律关系作出 复议决定，而无须交由原行政机关重新调查，即复议机关具有独立充分的案件调查权和事实认定权。在“准司法性”的基础上, 还应认可行政复议的“准一审性”，即类似于一审法院审理和裁判的效力。当事人在复议中提岀主张、提供证据等复议行为，在后续的行政诉讼阶段同样具有拘束效力，人民法院则坚持“卷宗审查主义”，主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项进行审理。本案判决坚持行政复议决定的行政性和准司法性双重性质的观点，即基于行政复议决定的行政性，应当坚持司法最终原则，认为行政复议决定具有可司法审查性；同时，基于对行政复议决定的准司法权和专业判断权，以及法院基于专业限制形成的谦抑性，法院应当保持必要的谦抑，对复议机关的判断和裁量保有尊重。对此，判决指出，行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，人民法院对行政复议决定的判断、裁量及理由说明，应当给予充分尊重。

　　二、法院司法审查的基础与行政行为说明理由的方式

　　行政复议机关的准司法权不是最终裁判权，专业判断权也不是专断权，被法院“充分尊重”的行政复议决定也须接受司法审查。本案中对被诉复议决定的合法性审查，主要是通过对复议决定是否履行了充分的说明理由义务进行的。“行政复议决定说明理由的义务有三方面重要价值：一是在相对人方面，为增强行政复议决定的说服力；二是在行政机关方面，有助于有效控制行政裁量权；三是在司法机关方面，有助于法院有效地审查和评价复议决定的合法性。”理由是将特定事实带入某一法律要件作出决定的原因说明, 理由与决定应当具有同时性和一体性。“行政行为说明理由是指,行政主体在作出对行政相对人不利的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明作出行政行为的事实因素、法律依据以及自由裁量时考虑的政策、公益等因素。”说明理由是公权力机关对其作出的决定或裁决进行正当性证明的逻辑过程，它和自然正义、正当期待及公正等原则相关联，反映着正当程序的价值追求。在行政处罚、行政许可、行政强制、信息公开等领域均已存在说明理由的义务规定。例如，《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”《行政强制法》第二十七 条第二款规定：“行政强制执行决定书应当载明强制执行的理由和依据。”与私人基于自治原则而可自由活动不同，行政机关根据法治行政原理，至少应在侵害行政中具备理由方可行动，这就是所谓“无理由则无行政行为”原则。欠缺理由说明可能导致行政决定无效或者被撤销。

　　关于说明理由的内容，学理通说认为包含行政行为的合法性理由和正当性理由两个方面。基于司法审查的限度而言，前者主要针对羁束行政合法的理由，如事实认定、职权依据、法律适用等方面。后者主要针对裁量行政合法以及对不确定法律概念行政解释正当性的理由。一般认为，裁量理由应当包含裁量权法律根据的规定内容，裁量决定的性质及内容，以及裁量决定的原因事实等。

　　关于说明理由的方式，法国1987年出台的《关于行政行为说明理由的通知》，针对说明理由问题提出指导意见。第一，应当以书面形式说明理由，并且清楚、准确，禁止仅仅引用条文。第二，原则上禁止通过引证来说明理由，禁止仅仅说根据某一意见、建议、报告等来说明理由，必须将报告等所示理由作为自己的理由来说明。第三，说明理由必须简洁完整，如果存在多个确凿的理由，应陈述全部理由。如果多个理由之间存在逻辑关系，不可遗漏理由之间的必要因素。第四，说明理由必须符合案件的情况，禁止用格式文字说明理由。本案判决强调了书面决定和卷宗记载两种说明理由的方式。书面决定为司法审查提供了可审查的对象，而卷宗记载则为司法审査书面决定提供了材料。“案卷排他原则的法律意义在于，在行政行为作岀之后，与之相对应的案卷自动封闭，行政机关原则上不得再添加用于支撑已经作出的行政行为说理的材料。无论是书面决定还是卷宗记载， 都对支撑行政行为说理的材料产生一种封冻功能，它们为法院提供了一个固定化的审查范围。”

　　当然，给出理由仅仅是说明理由的第一步，更重要的是该结论是否获得了充足理由的支持。通过审查行政机关在理由说明中的相关考虑，法院得以判断说理的前提是否成立，在推理的过程中对逻辑规则的运用是否存在矛盾。最高人民法院在本案中将未说明理由的行政行为视为轻率的决定以及司法审查行使撤销权的依据。判决指岀，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由；行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定，只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价决定的合法性；不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。

　　三、未履行说明理由义务与行政复议行为违法

　　“在’法适用一法裁判’这一框架中，要求行政机关作出行政行为时说明理由，一方面是用程序性机制强制行政机关在多方面考虑之后理性地作出行政行为，另一方面也是出于行政”为‘以理服人’而不是‘以力压人’的需要。”就行政复议决定而言，现行《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定了五种违法情形，即“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行 为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”。这一规定表明，行政复议机关决定撤销（部分撤销）、变更或者确认行政行为违法的，应当同时列明被申请复议的行政行为违法的具体情形，而非仅概括指出“撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”。这意味着，就法律适用依据而言，行政复议机关的说明理由义务除了要列岀所适用的法律，还要彻底列明所适用法律的具体情形；或者说，当行政机关对具体法律适用享有裁量决定适用的权限时，应当说明决定裁量的具体理由，而这又不可避免关涉到对不确定法律概念的行政解释和说明义务。否则，从行政诉讼事后审查的角度来看，由于复议决定难以体现复议机关撤销原行政行为的具体考量因素，人民法院在行政诉讼中也就难以开展细致、有针对性和具体的司法审查。

　　《行政诉讼法》从“解决行政争议”这一立法目的岀发，基于不同的行政诉讼类型，完善了相应行政诉讼的判决类型，逐步实现行政诉讼制度精细化的发展道路。基于两法衔接的角度，以及为了更充分发挥“行政复议解决行政争议主渠道”作用，在《行政复议法》未作出相应调整前，行政复议机关作岀行政复议决定，撤销、变更或者确认行政行为违法的，也应当结合《行政诉讼法》的规定，更为精细化地处理。这意味着，《行政诉讼法》的修改和相应的类型化判决，对行政复议机关适用《行政复议法》具有牵引作用。同时，基于行政复议决定类型的法定化，行政复议机关需更多着墨于作出行政复议决定的理由，通过细致的理由说明，形成、变更或者解除相应的行政实体法律关系，更为彻底地解决行政争议。基于行政诉讼的角度，说明理由制度体现了行政诉讼对行政复议机关行使行政复议（撤销）权的程序控制，构成了司法审查的基础。法院对法律理由的审查包括法律依据的具备性、完整性 与准确性，因此，行政复议决定整体上未说明理由、说理过于简单或者未充分说明具体理由，都可能因构成司法审查的障碍而被视为未充分履行说明理由义务。

　　基于行政复议的角度，行政复议的理由说明构成了行政复议自身合法、正当的来源。根据行政复议的复杂性、对公共利益及相对人权益的影响程度、行政复议行为以及原行政行为的裁量余地大小，行政复议机关的说明理由义务应有梯度上的区分。最高人民法院在判决中表达了对行政复议机关作为上级行政机关行使“专业判断权”以及对原行政行为是否合法行使“准司法权”的必要尊重，同时构建了享有这两项权力的基础规范——充分说明理由。复议机关作出专业判断，应当体现在行政过程中，表达在纸面上，而非停留在主观判断层面，将真实的考量依据及思维过程“隐而不显”。行政复议机关有多种选择、可能存在多种结论的情况下，更应充分说明理由。如果人民法院在行政复议决定中难以査找复议机关行使“专业判断权” “准司法权”的具体理由，那么，复议机关仍可能被认为是作出了一个轻率的复议决定。判决指出，被诉复议决定援引《行政复议法》第二十八条第一款第三项作为法律依据时，未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型，更未阐明具体理由, 给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。

　　四、关于“说明理由”的说明理由

　　通过说明理由制度这一程序性“竞争控制模式”，法院获得了介入行政裁量、挑战行政判断的有效“武器”。细酌裁判理由, 除对行政复议机关的说明理由义务阐述颇多以外，判决也指出了撤销被申请复议行政许可行为的限制性考量因素，而这构成了撤销案涉行政复议决定的实质性理由。这一理由亦可视为再审判决给出的理由说明，对行政复议机关和原行政机关同样具有拘束效力。这意味着，行政机关对案涉行政许可的合法性判断，需认真对待判决给岀的理由，除非出现新的事实和法律，需要在公共利益与私人利益之间重新作出权衡。否则，行政机关不能逾越再审判决给岀的实质性判断。因此，从说明理由制度这一角度，法院的裁判理由同时也构成行政机关重新作出行政行为，或者作岀相关联行政行为的强的限制性考量因素，行政机关后续作出与之实质相悖的行政决定，需负担更重的说明理由义务。

　　就本案而言，在审查被申请行政复议的2011年釆矿许可时， 也要将2006年采矿许可纳入审查范围。H省国土厅2011年行政 许可是对B市国土局2006年行政许可的承继和延续，对2011年 行政许可的合法性审查，必然延及对2006年行政许可甚至采矿权设立行为、拍卖岀让行为的合法性评价。但是，对2006年行政许可合法性的审查，与对2011年行政许可合法性的审查，审查标准应当有所不同，只有在2006年行政许可存在重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正的情况下，才可能影响 2011年行政许可的合法性，而不是前续行政行为的违法性，概无例外都要由后续行政行为所继承。对于期限届满的行政许可，行政许可机关在延续许可时，既要考虑原许可行为的适法性，也要考虑法律规范变化对是否延续的影响，以及基于公共利益的需要是否能够延续许可。即便前续行政许可存在违法，行政机关在决定不予延续许可时，仍要考虑公共利益和情势变更等客观因素，而不能纯粹以前续行政许可行为违法而不予延续。首次许可存在瑕疵或者违法的，基于对行政相对人信赖利益的保护，许可机关 应审慎行使不予延续职权。行政复议机关或者人民法院对行政许 可机关的裁量权审查时，也要尊重首次行政许可对自身裁量权的限缩。

　　在本案中，虽然B市国土局以自己名义作出2006年许可行 为，系违反了国家有关应当由省级国土资源部门审批发证并不得再行授权的规定。但是，对于H省国土厅将审批发证权限违法下放至市级国土资源部门的法律责任，不应全部由行政许可相对方的甲公司承担。甲公司通过采矿权公开挂牌拍卖岀让、签订采矿权出让合同、缴纳采矿权价款、办理相关行政许可手续等法定程序，依法取得案涉采矿权及相应其他权利，甲公司合法的机产资源权益，应当受到法律保护。B市国土局颁发2006年釆矿许可 于2011年到期后，延续许可的审批主体已经由B市国土局变更为H省国土厅，并由H省国土厅以自己的名义颁发了 2011年采矿许可。因此，2006年行政许可行为虽然存在越权情形，但该瑕疵已经得到2011年行政许可行为治愈，不构成违法性继承。对此，再审判决指出，坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为，而是要求根据不同情况作出不 同处理。颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销釆矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。行政复议机关对违法的行政许可行为可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定，而复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因撤销许可给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。

　　来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》、我爱行政法、鲁法行谈