最高法院会议纪要：县级以上人民政府应如何履行地质灾害防治职责

　　【主持人】魏文超

　　【出席法官】汪国献、冯文生、黄 年、王海峰、李剑弢、马成波、孙晓光、葛洪涛、张昊权、司 伟杨军、马岚

　　【列席人】何能高

　　基本案情

　　丙煤矿的陆续开采导致采掘区地表以下出现大面积采空，发生地质灾害，如地面沉降、地表裂缝及地下水出现干涸等，煤矿所在的甲村部分村民房屋因此开裂受损。相关村民向丙煤矿和该村所属的乙县政府及相关职能部门进行反映。乙县政府及其相关职能部门在进行调查、走访后，委托第三方进行评估鉴定，制定了地灾处置方案，明确对村民房屋的处置原则为按照受损程度I、Ⅱ级维修，Ⅲ、Ⅳ级搬迁。同时乙县政府协助丙煤矿发放受损房屋搬迁赔偿金、房屋维修赔偿金、田变地赔偿金、坟墓搬迁赔偿金等。但对于已经达到应当采取搬迁避让标准的Ⅲ、Ⅳ级房屋，乙县政府并未组织受灾村民进行搬迁避让，只是由丙煤矿根据房屋受灾程度支付相应的房屋赔偿金，并告知村民可自行选址另建房屋。甲村部分村民认为乙县政府、丙煤矿未采取实质性的治理措施，遂以乙县政府为被告提起行政诉讼，请求判决乙县政府对其采取搬迁避让措施。

　　法律问题

　　对于因矿山开采引发的地质灾害，县级以上人民政府具有哪些地质灾害防治职责?当受损房屋达到搬迁避让条件时，县级以上人民政府是否应当依法履行组织受灾群众开展搬迁避让的法定职责?当人民政府未履行该职责时是否构成行政不作为?

　　不同观点

　　甲说:肯定说

　　县级以上人民政府对因矿山开采引发的地质灾害具有防治职责，当受损房屋符合搬迁避让条件时，人民政府应当积极组织受灾群众开展搬迁避让，确保地质灾害危险区内居民的生命和财产安全，当人民政府没有履行前述职责时，即构成行政不作为。

　　乙说:部分肯定说

　　县级以上人民政府对因矿山开采引发的地质灾害具有防治职责，但其如何履行地质灾害防治职责、是否确定搬迁避让及如何组织搬迁避让、相关措施是否合理适当等，属于人民政府的自由裁量范围。

　　丙说:否定说

　　对于因矿山开采等人为活动引发的地质灾害，应当按“谁引发、谁治理”的原则由责任单位承担防治职责，县级以上人民政府不具有地质灾害防治职责。

　　法官会议意见

　　采甲说

　　根据《地质灾害防治条例》的相关规定，县级以上人民政府具有对人为活动引发的地质灾害进行防治的职责，是地质灾害防治的责任主体。其中，确保地质灾害危险区内人民群众的生命、财产安全，既是县级以上人民政府的法定义务，也是《地质灾害防治条例》的立法目的。当地质灾害已经危及到人民群众的生命、财产安全时，人民政府应当积极组织受灾群众进行搬迁避让。人民政府没有积极履行该义务的，属于行政不作为。

　　意见阐释

　　一、地质灾害

　　(一)地质灾害的定义及种类

　　结合《地质灾害防治条例》的规定，地质灾害是指在自然或者人为因素的作用下形成的，对人类生命财产造成损失、对环境造成破坏的地质作用或地质现象，如山体崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉降等。

　　造成地质灾害的主要原因包括自然因素和人为因素。近年来，随着经济的发展，人为因素引发的地质灾害成为多发的一种地质灾害类型，其发生率与人类工程活动中给地质环境造成的重大破坏有关。这些人为因素主要包括:削山建房、房前开垦荒田等给山坡土地造成破坏;矿石过度开采引发的地面塌陷，开采中预留柱数量不足引发的坍塌和山体滑坡等;山区水库和渠道渗漏引发的泥石流;开山殖植、违法伐建等造成的山体及山上林木损害，继而引发地质灾害。

　　本案属于人为因素中因矿山(煤矿)开采引发的地质灾害。

　　(二)矿山开采引发的地质灾害类型及防治措施

　　1.矿山开采引发的地质灾害类型。矿山开采引发的地质灾害主要原因在于矿山开采过程中大量挖掘导致矿山岩土体、水文地质条件、矿山地质条件以及自然环境等发生巨大改变，矿山整体结构被破坏，影响到矿山山体的稳定性。

　　根据不同的环境因素，矿山开采引发的地质灾害也呈现出不同的类型。矿山环境中的主要地质灾害有崩泥、岩爆、突水、粉尘突出、煤与瓦斯突出;水环境中主要有井水或泉水枯竭、水动力条件改变、海水入侵;地表环境中则表现为采矿所诱发的地震、山体开裂、崩塌、泥石流、滑坡、土地荒漠化或水土流失、采空区地面塌陷等。本案中，丙煤矿的开采行为所引发的地质灾害主要包括采空区地面塌陷、山体开裂、泉水枯竭等。

　　2.矿山开采引发的地质灾害防治措施。无论哪一种地质灾害，首要原则都应当是预防为主。就矿山开采而言，在确定采矿之前，需要对矿山进行全方面的勘探，包括矿井的含矿量，周围的气候条件、环境变化，矿井的地热状况以及矿工进入矿井的安全措施等。可以应用科学技术设置一系列勘探点，并根据勘探结果总结勘探情况，地质学专家可以讨论和分析，以确保地质状况，从而达到防患于未然的目的。

　　在矿山开采进行后，应当规划统一矿区、设置防护围栏，防止开采灾害的发生。在发生崩塌、泥石流等地方，要及时清除残余物，避免水土流失、污染河流、污染大气，防止山坡不平衡、落石和山边飞石。矿山开采期间，如有其他建设项目，政府有关部门也应及时联系建设工程项目负责人，避免因地表遭到破坏而发生地质灾害，并减少不必要的人员活动。

　　对于已经发生的地质灾害，则应当根据不同的地质灾害种类采取不同的治理措施:(1)矿山开采引发的采空区塌陷。可采用充填复垦法，利用矿区附近的露天矿剥离物、煤灰、煤矸石等物质充填采空区的塌陷地。(2)矿山开采引发的滑坡。可采取支挡、铆固等措施，以加固岩体的连起、改变岩体的外形，蔬排地表水源、地下水源，将有效防止滑坡的发生。(3)矿山开采引发的泥石流。主要措施包括跨越工程、穿过工程、防护工程、排导工程、拦挡工程五种。

　　二、地质灾害的防治体系

　　地质灾害的防治，除了预防、躲避和工程治理，在高层次的社会意识上还表现为努力提高人类自身的素质，通过制定公共政策或政府立法约束公众的行为，让人们自觉地保护地质环境，从而达到避免或减少地质灾害的目的。在整个过程中，政府都扮演着不可或缺的角色。

　　(一)国外地质灾害防治策略

　　每个国家应对地质灾害的策略不尽相同。其中，美国与日本是当前全球防治地质灾害工作做得较为全面的国家。他们共同的特点是将大部分的精力放在灾害的预防上，不断地引进新型防灾技术，研究灾害发生机制，修建抗灾工程。

　　美国减灾系统工程的重要特点在于:重视对灾害的科学研究，特别是灾害发生的动力学机制问题的研究;重视灾害对自然环境的影响，将减灾和环境保护结合起来;把人与自然灾害之间的关系放在突出位置上，重视人的生命价值。日本减灾工程的特点是:重视对灾害的法治化管理;重视主要灾害的防治工作，并制定专门的单项灾害防治法规，建立由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国的减灾工作。

　　(二)我国地质灾害防治体系

　　2004年3月1日开始施行的《地质灾害防治条例》分为七章，分别对地质灾害防治原则、地质灾害防治规划制定与实施、地质灾害预报及监测网络和预警系统建设、地质灾害应急抢险与治理、引发地质灾害法律责任认定与处置等作出规定，由此构建起了我国的地质灾害防治体系。简单来说，我国地质灾害的防治措施可以概括为灾前预防、灾时应急救援、灾后治理重建。当然，上述活动均应当遵循地质灾害防治的根本目的，即“避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展”。因此，针对不同的具体情形，这几个阶段所采取的措施又相互交叉，互为因果，从而形成一个完整的地质灾害防治体系。

　　三、对人为因素引发的地质灾害，县级以上人民政府具有防治职责

　　对于自然因素造成的地质灾害，由政府负责防治工作并承担相应费用，没有争议。但是，对工程建设等人为活动引发的地质灾害，府是否仍然具有防治职责呢?对该问题的争议主要源于《地质灾害防治条例》第五条第三款和第三十五条第一款的规定。该两款规定内容分别为“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”。据此，有观点认为，人为活动引发的地质灾害，应当由引发该地质灾害的责任单位承担治理责任，政府不再负责防治工作。

　　不可否认,《地质灾害防治条例》虽然确定了“预防为主、避让与治理相结合”的基本原则，但“预防为主”并没有得到很好的落实。实践中，我们更加注重灾时的应急救援和灾后的重建阶段，而对灾前的预防和监测缺乏相当的关注和投入，使得防治体系成了一个救灾体系。比如，《地质灾害防治条例》第十八条规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当拟订年度地质灾害防治方案，报本级人民政府批准后公布。年度地质灾害防治方案包括该区域内主要灾害点的分布，地质灾害的威胁对象、范围，重点防范期，地质灾害防治措施，地质灾害的监测、预防责任人。一份行之有效的年度地质灾害防治方案不仅可以防止灾害的扩大，减少人员的伤亡，还能够最大限度地节约国家和社会资源，为地质灾害的治理和重建提供最有利的措施。但是，尽管有相关规定，很多地方并没有按要求拟订年度地质灾害防治方案，或是对于方案的具体内容只作一些较笼统的设定，缺乏细节考量;或是照抄前一年甚至前几年的防治方案，缺乏时效性，导致当发生地质灾害时，根本无法用年度防治方案及时处置。这种“重治理、轻预防”的思维惯性一旦形成，当提到地质灾害防治，“谁引发、谁治理”就成了防治遵守的原则，既然是第三人活动引发的地质灾害，就应当由第三人来承担防治责任。然而，这种观点显然是无法成立的。

　　(一)县级以上人民政府是地质灾害防治的责任主体

　　《地质灾害防治条例》第六条规定:“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。县级以上人民政府应当组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传教育，增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力。”该条规定在第一章“总则”部分，确定了县级以上人民政府在地质灾害防治中的领导职责。此外,《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》(国发[2011〕20号)规定:“(二)基本原则。坚持属地管理、分级负责，明确地方政府的地质灾害防治主体责任，做到政府组织领导、部门分工协作、全社会共同参与……”该文件也明确了地方政府的地质灾害防治主体责任。

　　同时，县级以上人民政府承担地质灾害防治职责与《地质灾害防治条例》第五条第三款和第三十五条第一款的规定并不冲突。第一,《地质灾害防治条例》第五条第三款规定:“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”该款规定在《地质灾害防治条例》第一章“总则”部分，针对的是防治费用而非防治职责。换言之，原则上因人为活动引发的地质灾害“治理费用”，由引发地质灾害的责任单位承担，但这并不当然表明政府不再具有防治职责。不管是否已经发生地质灾害，县级以上人民政府都应当承担起地质灾害的防治职责，只是如果地质灾害是因工程建设等人为活动引发，则相关的治理费用由责任单位承担。地质灾害防治工作需要大量的资金投入，只靠国家的投资是不够的，尤其是在因人为活动引发地质灾害的情况下，由责任单位来承担治理费用理所应当，也可以大大减轻政府的财政负担。第二,《地质灾害防治条例》第三十五条第一款规定:“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。”该款规定在《地质灾害防治条例》第五章“地质灾害治理”部分。根据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款、第四十一条、第四十二条的规定，对于因工程建设等人为活动引发的地质灾害，首先应当由县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证，认定责任单位;对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。其次，建设单位未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行灾害危险性评估的，配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，责令停止生产、施工或者使用，并处罚款。责任单位对其所引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，并处罚款。可见，正如前面所述，地质灾害治理只是地质灾害防治体系中的一部分，而责任单位的地质灾害治理活动也需要政府部门的全程参与和监督。

　　(二)县级以上人民政府对于地质灾害防治的责任范围

　　1.批准公布国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门编制的本行政区域的地质灾害防治规划，将城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害重点防治区中的防护重点。

　　2.批准公布国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门拟订的年度地质灾害防治方案，包括:主要灾害点分布，地质灾害的威胁对象、范围，重点防范期，地质灾害防治措施，地质灾害的监测，预防责任人。

　　3.对出现地质灾害前兆，可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，及时划定地质灾害危险区，并予以公告，在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。地质灾害险情已经消除或者得到有效控制的，及时撤销原划定的地质灾害危险区，并予以公告。

　　4.组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。

　　5.批准公布国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门拟订的本行政区域的突发性地质灾害应急预案，包括应急机构和有关部门的职责分工，抢险救援人员的组织和应急、救助装备、资金、物资的准备，地质灾害的等级与影响分析准备，地质灾害调查、报告和处理程序，发生地质灾害时的预警信号、应急通信保障，人员财产撤离、转移路线、医疗救治、疾病控制等应急行动方案。

　　6.发生其他地质灾害或者出现地质灾害险情时，可以根据地质灾害抢险救灾工作的需要，成立地质灾害抢险救灾指挥机构，统一指挥和组织地质灾害的抢险救灾工作。

　　7.接到地质灾害险情或者灾情的报告后，应当立即派人赶赴现场，进行现场调查，采取有效措施，防止灾害发生或者灾情扩大，并按照国务院国土资源主管部门关于地质灾害灾情分级报告的规定，向上级人民政府和国土资源主管部门报告。并根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带;情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。

　　8.地质灾害发生后，应当启动并组织实施相应的突发性地质灾害应急预案，并及时将灾情及其发展趋势等信息报告上级人民政府。

　　9.根据地质灾害应急处理的需要，应当紧急调集人员，调用物资、交通工具和相关的设施、设备;必要时，可以根据需要在抢险救灾区域范围内采取交通管制等措施。因救灾需要，临时调用单位和个人的物资、设施、设备或者占用其房屋、土地的，事后应当及时归还;无法归还或者造成损失的，应当给予相应的补偿。

　　10.应当根据地质灾害灾情和地质灾害防治需要，统筹规划、安排受灾地区的重建工作。

　　可见，对于因工程建设等人为活动引发的地质灾害，虽然《地质灾害防治条例》赋予了责任单位治理义务和费用承担义务，但并未免除县级以上政府的地质灾害防治职责。尤其需要注意的是，对一些需要由政府主导进行的防治活动，如为了保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全需要采取搬迁避让措施时，对搬迁安置点的选址，建设规划，与扶贫开发、生态移民、新农村建设、土地整治等项目的有机结合，均需要地方政府的监督管控和积极作为。本案中，甲村部分村民房屋开裂受损、地表出现裂缝及地下水出现干涸等地质灾害确系丙煤矿的开采所致，而根据2013年、2017年两次成因分析论证报告以及每年所作的房屋开裂损害等级调查报告等，案涉区域内的地质灾害仍在进一步加剧、村民房屋墙体开裂、地基沉降等现象在进一步加深。“组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”显然是乙县政府的法定职责。

　　四、人民法院有权对政府实施的地质灾害防治措施是否适当进行司法审查

　　有观点认为，县级人民政府虽然具有地质灾害防治职责，但如何组织防治，采取的防治措施是否合理适当，属于行政机关自主决策权范围，人民法院应当保持谦抑、给予尊重。这种观点违背了地质灾害防治的根本目的。《地质灾害防治条例》第一条规定:“为了防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本条例。”《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》(国发[2011]20号)第一条规定:“指导思想……将'以人为本’的理念贯穿于地质灾害防治工作各个环节，以保护人民群众生命财产安全为根本……”由此可见，对受到地质灾害威胁的人民群众而言，保证其生命和财产安全是地质灾害防治工作的根本目的，无论采取何种防治措施，都应当将人民的生命与财产安全放在防治工作的首要位置，采取有效的预防措施，以期最大限度地减少地质灾害造成的人员伤亡和财产损失。

　　就本案而言，对于丙煤矿开采造成的地质灾害，丙煤矿表示因技术限制，无法采取矿区回填等方式进行工程治理。虽然丙煤矿和乙县政府均主张在地质灾害现象出现之后，丙煤矿已停止在地质灾害危险区域内的开采活动，但近年来该区域内的地质灾害仍在进一步加剧，村民房屋墙体开裂、地基沉降等现象在进一步加重，可见目前采取的防治措施并未达到有效消除地质灾害或防止地质灾害进一步加重的目的，地质灾害危险区内村民的生命和财产安全仍处于随时可能遭受地质灾害的更大危险之中。在不能采取回填等工程治理方式的情况下，对地质灾害危险区内的村民进行搬迁避让应当是保证该区域内村民生命和财产安全的最佳选择。而根据乙县政府自己所确定的受损房屋I、Ⅱ级维修，Ⅲ、Ⅳ级搬迁的处置原则，房屋没有达到搬迁标准的村民仍然只能居住在受损房屋中，一旦地质灾害进一步加重，其生命财产安全难以得到保障。退一步讲，即便严格按照乙县政府所确定的标准进行搬迁避让，目前甲村十个村民小组中有八个村民小组已出现不同程度的地质灾害，部分村民的房屋已经符合了Ⅲ、Ⅳ级搬迁的条件，仅仅由丙煤矿支付赔偿款，显然不能避免危险的发生。领取了赔偿款的村民也无处可去，无地重新建房。而让村民自行选址更是无法实施，村民对于地质状况几乎没有判断能力，无法选择安全地点建房;同时，允许村民随意选址也与城乡规划、环境治理、新农村建设等法律、政策相冲突。

　　《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》(国发〔2011)20号)规:“避。地各级人民政府要把地质灾害防治与扶贫开发、生态移民、新农村建设、小城镇建设、土地整治等有机结合起来，统筹安排资金，有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让，优先搬危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众。要加强对搬迁安置点的选址评估，确保新址不受地质灾害威胁，并为搬迁群众提供长远生产生活条件。”然对搬迁点的选址评估是地方各级人民政府的职责，要求受地质灾害影响的村民自行选址建房显然不是立法本意，也不具有实际可操作性。除了安全评估外，村民选址建房还涉及宅基地的划定和审批、建设许可证的申请和核发等，乙县政府认为其已经履行了法定职责的抗辩理由，不能成立。

　　综上所述，人民法院审查地质灾害防治措施是否合法的标准应当是县级以上人民政府所采取的措施是否足以保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。在能实现这个目的的前提下，县级以上人民政府可以选择如何组织进行地质灾害防治，包括是采取工程治理还是搬迁避让措施，是组织临时性避让还是永久性搬迁，均可以由县级以上地方人民政府根据地质灾害的危害程度、治理难度酌情决定。但是，如果县级以上人民政府已采取的防治措施不能实现上述目的，则该行政行为的内容已突破合理性的范畴，涉及其防治行为是否合法的问题，依法属于人民法院的审理范围。本案中，在无法采取工程治理的方式保证甲村村民生命财产安全的情况下，乙县政府应当积极采取搬迁避让等措施以保证村民的生命财产安全;反之，将构成行政不作为。

　　法律法规链接

　　1.《地质灾害防治条例》(2003年11月24日)

　　第一条为了防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本条例。

　　第三条地质灾害防治工作，应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。

　　第五条 地质灾害防治工作，应当纳入国民经济和社会发展计划。

　　因自然因素造成的地质灾害的防治经费，在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。具体办法由国务院财政部门会同国务院国土资源主管部门制定。

　　因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。

　　第六条县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。

　　县级以上人民政府应当组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传教育，增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力。

　　第十九条 对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。

　　在地质灾害危险区内，禁止爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害的活动。

　　县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。

　　第三十五条因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。

　　责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。

　　对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　(执笔人:王海峰 刘潋)

　　来源：《最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官会议纪要》、行政涉法研究