贵州高院裁判：新旧法交替期间起诉期规定的选择适用

　　【裁判要旨】

　　根据最高法2004年《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分确定的“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度，选择法律及司法解释适用。目前，起诉期限属于程序性规定，还是实体性规定上有争议，但是在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关两年起诉期限的规定。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2020)黔行申40号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈绍兰，1953年11月25日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）廖永华，1951年11月18日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）毕节市七星关区综合行政执法局（原毕节市七星关区城市综合执法大队）。地址：贵州省毕节市七星关。

　　法定代表人张治国，该局局长。

　　再审申请人陈绍兰、廖永华因诉毕节市七星关区综合行政执法局城市规划管理一案，不服贵州省大方县人民法院（2019）黔0521行初129号行政裁定，贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行终342号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

　　2019年4月22日，陈绍兰、廖永华以七星关区城市综合执法大队强制拆除其经营铺面的行为违法为由，向一审法院提起诉讼，请求确认拆除行为违法。

　　一审法院认为，2017年7月1日，七星关区城市综合执法大队对涉案活动板房进行拆除并将该房屋内的物品进行打包保存，陈绍兰、廖永华于当日就知道该行政行为的存在并知道其内容，但陈绍兰、廖永华直至2019年4月22日才向一审法院起诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，陈绍兰、廖永华提起的诉讼已超过了法定起诉期限，依法应当裁定驳回其起诉。陈绍兰、廖永华主张其进行信访，并就七星关区城市综合执法大队作出的关于信访事项的行政程序处理告知提起行政复议和行政诉讼，未超过法定起诉期限的理由，一审认为，陈绍兰、廖永华选择向七星关区城市综合执法大队反映和信访的同时仍然可以选择通过诉讼主张权利，因此而耽误的期间，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”之规定，不属于不予计算起诉期限的期间。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回陈绍兰、廖永华的起诉；案件受理费50.00元，全额退回陈绍兰、廖永华。

　　一审宣判后，陈绍兰、廖永华不服,向贵州省毕节市中级人民法院提起上诉。

　　二审法院认为，修改前的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”修改后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉》（法[2004]96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，“人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”对于过渡期限内起诉期限两年或一年的衔接问题，2018年2月8日起施行的新司法解释对保护相对人的合法权益并非更为有利，根据依赖利益保护原则及有利于行政相对人的原则，在不知道诉权和起诉期限的前提下，行政相对人如果对2018年2月8日之前发生的行政行为在2018年2月8日之后提起诉讼，在起诉期限的认定上，应当作出有利于行政相对人的认定。即2年的起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，起诉期限截止至2019年2月8日；如在2018年2月8日至2019年2月8日期间届满2年的，则起诉期限截至届满日期为止。本案中，陈绍兰、廖永华于2017年7月1日已经知晓被诉行政行为的存在，但不知道诉权和起诉期限，根据上述规定，陈绍兰、廖永华两年的起诉期限至2019年2月8日尚未届满，其起诉期限截止至2019年2月8日。故陈绍兰、廖永华于2019年4月22日向一审法院起诉时已经超过起诉期限且无耽误起诉期限的正当事由，一审裁定驳回其起诉符合法律规定。对陈绍兰、廖永华提出其通过信访维权，未超过起诉期限的上诉理由。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”陈绍兰、廖永华进行信访维权不影响其提起诉讼，信访维权不属于因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的正当事由。故陈绍兰、廖永华所提上诉理由不能成立，不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，驳回起诉符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定:驳回上诉，维持原裁定。

　　二审宣判后，陈绍兰、廖永华向本院申请撤销二审行政裁定，重新依法做出公正判决。事实和理由:再审申请人已经提交证据，充分证实毕节市七星关区政府应该赔偿申请人铺面，解决反映信访诉求，申请人于2018年6月18日向贵州省毕节市中级人民法院起诉毕节市七星关区人民政府撤销七星府行复决字（2018）第6号行政复议不予受理告知书，又于2019年4月22日起诉被申请人，没有超过两年起诉期限。二审认定事实、适用法律错误。

　　被申请人毕节市七星关区综合行政执法局提出书面答辩意见，称其是依据《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定履行法定职责，认定事实清楚、程序合法，请求驳回再审申请人诉求。

　　本院审查认为，行政诉讼起诉期限系指法律规定的当事人不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序，特别是公法秩序的稳定。另一方面，可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉》（法[2004]96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。纪要第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则。故本案应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度，选择法律及司法解释适用。目前，起诉期限属于程序性规定，还是实体性规定上有争议，但是在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关两年起诉期限的规定。

　　综上，再审申请人陈绍兰、廖永华的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的应当再审情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

　　一、指令贵州省毕节市中级人民法院再审本案。

　　二、再审期间，中止原裁定的执行。

　　审判长 　朱　进

　　审判员 　冉依依

　　审判员　 王　君

　　二〇二〇年五月二十六日

　　法官助理   刘   媚

　　来源：行政法实务