北京高院裁判：棚改中强拆主体的认定

　　【裁判要旨】

　　1.县级政府是棚户区改造和环境整治的责任主体

　　为了公共利益的需要，对于国有土地上的房屋应当实行征收，可采取棚户区改造等项目形式，县级政府是棚户区改造项目的责任主体，故无论是国有土地上房屋征收项目，还是一体化棚户区改造项目，均不能免除县级政府应对项目范围内国有土地上的房屋进行补偿安置的法定职责和主体责任。根据棚户区改造和环境整治实施意见规定，县级政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。

　　2.县级政府对国有土地上房屋征收补偿安置的法定职责

　　县级政府具有按照有关规定组织实施房屋征收的法定职责，征收行为系行政法律行为，强拆行为系行政事实行为，县级政府是否启动征收程序或基于何种原因未启动征收程序，均不影响强拆行为主体的认定，亦不能免除县级政府对于国有土地上征收补偿安置的法定职责。

　　3.非行政机关无权强拆

　　对国有土地上棚户区改造和环境整治项目中房屋拆除应通过房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定等方式，由主管行政机关作出决定，并通过法定程序强制执行。任何组织在没有行政权力的支配下，不能单独实施国有土地上棚户区改造项目中房屋的拆除行为。

　　4.棚改中强拆主体的认定

　　《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》均未授权其他组织可以在国有土地上进行征收的规定。作为国有土地的棚户区改造项目，作为民事主体实际实施拆迁行为的公司无行政权力实施行政行为，亦不能承担行政责任。故，民事主体的行为应当认定为接受行政机关委托而实施，由委托的行政机关承担责任。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）京行终4944号

　　上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

　　法定代表人王合生，代区长。

　　委托代理人杨秀，北京市海淀区人民政府工作人员。

　　委托代理人赵志军，北京京凯律师事务所律师。

　　被上诉人（一审原告）金玉山，男，1958年5月19日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）因强制拆除房屋一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1089号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人海淀区政府的委托代理人杨秀、赵志军，被上诉人金玉山及其委托代理人王才亮、李仁杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2019年8月，金玉山所有的位于北京市海淀区倒座庙8号北7门6层762号房屋（以下简称涉案房屋）被拆除。金玉山不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决确认海淀区政府针对涉案房屋所实施的行政强拆行为违法。

　　一审法院经审理查明，涉案房屋坐落于北京市海淀区倒座庙8号北7门6层762号，房屋所有权人为金玉山。

　　2015年7月30日,北京海融达投资建设有限公司（以下简称海融达公司）作出《通知》，该通知中显示“根据北京市规划委员会关于北京地铁十六号线工程苏州街站、苏州桥站、国家图书馆站临时建设用地规划意见复函，受北京城市快轨建设管理有限公司、海淀区政府的委托，北京海融达投资建设有限公司负责承担地铁16号线海淀区段地铁苏州街站：海淀南路15号楼2单元；海淀区倒座庙7号楼1-7单元的拆迁工作。”

　　2017年7月4日，原北京市国土资源局海淀分局（以下简称国土海淀分局）向北京市海淀区住房和城乡建设委员会作出京国土海函[2017]175号《关于苏州街站一体化棚改项目征求国土意见的复函》中称，苏州街站一体化棚改项目符合海淀区土地利用总体规划要求，已纳入北京市2017年棚户区改造和环境整治任务，取得了海淀区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见（海规字[2017]26号）。

　　2017年11月，国土海淀分局制订发布《北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标文件》京土棚改招（海）[2017]001号（以下简称《招标文件》）及六个附件。经海淀区政府批准，国土海淀分局委托中机国际招标有限公司进行涉案项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作。其中第一部分“投标须知”第一章总则第一条规定，按照海淀区政府批准的《海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方案》，国土海淀分局编制了招标文件，并组织本项目的公开招标工作。第二条规定，本次项目的招标人为国土海淀分局。第五章“中标人工作范围”第二十六条第4项规定，本项目部分用地处于地铁16号线苏州街站规划范围内。为加快地铁建设工作进度、统筹拆迁安置政策，中标人需委托北京城市快轨建设管理有限公司（以下简称北京城市快轨公司），按照地铁建设范围内房屋拆迁相关程序实施本项目房屋拆迁。

　　2017年11月24日，海淀区政府向原北京市规划国土委作出海政函[2017]273号《北京市海淀区人民政府关于开展北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标工作的函》，函中称，涉案项目是该区重点项目，被列入北京市2017年棚户区改造及环境整治项目实施计划。海淀区政府为推动地铁顺利建设，结合该区棚户区改造政策，拟创新工作方法，按照棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方式推进该项目实施。

　　2017年12月29日，国土海淀分局向北京城投地下空间开发建设有限公司（以下简称城投公司）下发《中标通知书》，告知城投公司确定为北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标的中标人。

　　海淀区政府认可涉案房屋于2019年8月被海融达公司拆除。

　　一审法院认为：本案的争议焦点为强制拆除行为的实施主体应当如何认定，强制清除行为是否履行法定程序，法律责任应如何承担的问题。

　　一、关于拆除行为是否存在的问题。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。其中事实根据包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。本案中，金玉山在起诉时提交的房屋权属证书、强拆现场的照片，能够证明涉案房屋系金玉山享有合法权益的合法建筑，且涉案房屋所属的单元楼门于2019年7月8日被电气焊封的事实。根据金玉山提交的证据材料《通知》可知，涉案房屋位于拆迁范围内，海淀区政府在庭审中亦认可涉案房屋已于2019年8月被海融达公司拆除的事实。因此，结合本案在案证据及双方当事人的陈述能够证明强制拆除行为的存在。

　　二、关于强制拆除行为性质的问题。

　　《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号，以下简称棚户区改造和环境整治实施意见）规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。根据上述规定，对国有土地上棚户区改造和环境整治项目中房屋拆除应通过房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定等方式，由主管行政机关作出决定，并通过法定程序强制执行。任何组织在没有行政权力的支配下，不能单独实施国有土地上棚户区改造项目中房屋的拆除行为。

　　本案中，涉案项目为北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目，被列入北京市2017年棚户区改造及环境整治项目实施计划，该项目已取得海淀区政府授权前期工作主体的批复和规划部门的意见。国土海淀分局通过招投标方式确定城投公司为涉案项目的实施主体，城投公司业已取得北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会《关于北京市海淀区苏州街站一体化棚户区改造项目核准的批复》，项目的前期工作、开发、建设及房源使用分配等严格按照《招标文件》的有关规定执行。因本案涉案房屋已经被实际拆除，海淀区政府主张涉案房屋的拆除行为系由海融达公司实施，而海淀区政府未就涉案地块作出房屋征收决定，也未有任何一方主体与涉案房屋所有权人签订房屋征收补偿协议，因此海融达公司实施的强制拆除行为不能简单的认定为平等主体之间的民事侵权行为，而应认定为行政行为。

　　三、关于强制拆除行为的主体应当如何认定的问题。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政授权，必须是法律、法规、规章明确予以授权，才具有相应的行政权力作出行政行为。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》均未授权其他组织可以在国有土地上进行征收的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托。因此，本案中，作为国有土地的棚户区改造项目，作为民事主体的海融达公司无行政权力实施行政行为，亦不能承担行政责任。海融达公司的行为应当认定为接受行政机关委托而实施的，由委托的行政机关承担责任。本案中，海淀区政府作出了涉案项目授权前期工作主体的批复,批准国土海淀分局进行前期工作及招标工作，因此海融达公司实施的拆除房屋的行为，应认定为归属于行政委托人的行为，其相应的行政责任应由委托人海淀区政府承担。同时，根据棚户区改造和环境整治实施意见规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，作为棚户区改造和环境整治的责任主体，海淀区政府应当对海融达公司实施的拆除房屋的行为后果承担相应的法律责任。

　　四、关于本案拆除程序是否合法的问题。

　　依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，金玉山未与海融达公司达成补偿协议，也未明确同意将涉案房屋腾空并交付拆除。由海融达公司实施的强制拆除行为既无法律法规规章的授权亦未履行相应的法定程序，应属违法，在此情况下，海淀区政府将涉案房屋拆除的行为应确认违法。故对金玉山要求确认海淀区政府强制拆除行为违法的诉讼请求，一审法院予以支持。

　　综上,海淀区政府强制拆除金玉山涉案房屋的行为没有法律依据，程序违法。金玉山请求确认海淀区政府强制拆除行为违法的诉讼请求成立，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决确认海淀区政府强制拆除涉案房屋的行为违法。

　　海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审判决关于强制拆除行为性质认定错误。城投公司从未按照规定向上诉人申请针对涉案项目作出房屋征收决定，因此上诉人未作征收决定不存在违法之处。并且，上诉人未作征收决定与认定海融达公司的拆除行为是否属于行政行为毫无关联；第二，一审判决关于强拆行为主体的认定错误。上诉人对涉案项目前期工作主体的确定、批准国土分局进行招标等工作不属于委托行为；上诉人作为棚户区改造和环境整治的责任主体并不意味着承担棚户区改造和环境整治项目实施过程中的全部法律责任。综上，请求撤销一审判决，依法判决，驳回被上诉人的起诉。

　　金玉山认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，同意一审判决，请求维持一审判决。

　　各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本案二审开庭中，各方当事人对一审查明的案件事实均无异议，本院经审查，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。

　　本院认为，对于被诉强拆行为是否存在以及是否履行了合法程序的问题，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。对于被诉强拆行为的性质及应承担责任的主体认定问题，本院意见如下：

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条和第四条的有关规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。同时，参照棚户区改造和环境整治实施意见的规定，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，对于棚户区改造项目，该意见第五条“支持政策”第（四）“做好征收补偿和安置工作”中专门规定了各区县政府要按照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。此外，针对采取一体化棚户区改造项目的，原北京市国土资源局出台了京国土储[2014]289号《北京市国土资源局关于印发棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的指导意见（试行）》（以下简称289号文）同时规定，棚户区改造项目所在区、县人民政府为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体。从上述规定可知，为了公共利益的需要，对于国有土地上的房屋应当实行征收，可采取棚户区改造等项目形式，前述规定亦明确，区、县政府是本市棚户区改造项目的责任主体，故无论是国有土地上房屋征收项目，还是参考289号文确定的一体化棚户区改造项目，均不能免除区、县人民政府应对项目范围内国有土地上的房屋进行补偿安置的法定职责和主体责任。

　　本案中，涉案项目属于国有土地上的棚户区改造项目，海淀区政府系该棚改项目的责任主体，亦是前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体，在案《通知》等证据亦证明海融达公司系受海淀区政府及北京城市快轨公司委托负责承担包括涉案房屋所在地区在内的拆迁工作。涉案房屋属于前述棚户区改造项目范围内，系国有土地上具有房屋所有权证的合法房屋，在相关主体尚未签订补偿安置协议的情形下即被海融达公司强制拆除，损害了房屋所有权人依法享有的征收补偿权益，被诉强拆行为应视为受区政府委托实施的行政行为，其法律后果应由海淀区政府承担，一审法院对此认定正确，本院应予支持。

　　海淀区政府关于城投公司从未按照规定向其申请针对涉案项目作出房屋征收决定，故其未作征收决定不存在违法之处的主张，本院认为，区县人民政府具有按照有关规定组织实施房屋征收的法定职责，征收行为系行政法律行为，强拆行为系行政事实行为，区县政府是否启动征收程序或基于何种原因未启动征收程序，均不影响被诉强拆行为主体的认定，亦不能免除区县政府对于国有土地上征收补偿安置的法定职责，故海淀区政府以此主张强拆行为性质错误、主体认定错误不能成立，本院不予支持。

　　综上，海淀区政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　刘井玉

　　审 判 员　哈胜男

　　审 判 员　周凯贺

　　二〇二〇年十一月十七日

　　法官助理　屈小平

　　书 记 员　张　曼

　　书 记 员　康博伦

　　来源：行政法实务