行政机关对合法建筑与违法建筑实施强制拆除的程序

　　行政机关对合法建筑与违法建筑实施强制拆除的程序

　　裁判要点

　　根据《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十五、三十六条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

　　由此可见，法律并未授予行政机关对当事人合法使用土地及地上物的行政强制执行权，行政机关未依法申请人民法院强制执行，自行实施涉案强制行为，属于超越职权；实施强制行为过程中，行政机关未依法履行催告履行义务，未听取当事人的陈述、申辩，违反法定程序。同时，结合（2017）最高法行申6327号、（2019）最高法行申3589号等有关违法建筑强制拆除案例来看，一般来说，是否需要申请人民法院强制执行、是否需要当事人限期自行拆除，是行政机关对合法建筑与违法建筑实施强制拆除程序的主要区别。

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申4391号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈永利，男，1970年11月14日出生，汉族，住河北省南和县和阳镇巩庄村思源街**。

　　委托诉讼代理人聂建立，女，1969年10月10日出生，汉族，，住河北省南和县和阳镇巩庄村思源街**系陈永利之妻。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）河北省南和县人民政府。住所地：河北省南和县城和阳大街西段北侧。

　　法定代表人韩明智，县长。

　　原审第三人河北省南和经济开发区管理委员会。住所地：河北省邢台市南和县经济开发区。

　　法定代表人白兵坤，主任。

　　原审第三人河北省南和县和阳镇巩庄村村民委员会。住所地：河北省南和县和阳镇巩庄村。

　　法定代表人要辉，主任。

　　原审第三人邢台新超越五金制品有限公司。住所地：河北省南和县闫里乡闫里路口北行500米路西。

　　法定代表人秦云满，董事长。

　　再审申请人陈永利因诉被申请人河北省南和县人民政府（以下简称南和县政府）占用土地及行政赔偿一案，不服河北省高级人民法院于2019年5月30日作出的（2019）冀行终317号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　1993年9月1日，陈永利与南和县和阳镇巩庄村村民委员会（以下简称巩庄村委会）签订土地承包合同约定，陈永利租用巩庄村农场6亩土地，用于种植苹果树，承包期30年（自1993年1月1日起至2024年1月1日止）；租用土地位于流经南和县澧河河道旁，四至为南至闫里地，北至陵园，东至要振高，西至陈清坡。租地合同经南和县公证处予以公证。2012年12月31日，南和县政府作出政字（2012）146号《关于农村集体土地所有权确权登记发证工作将河堤内土地划为国有土地的通知》，主要内容：根据河北省政府办公厅办字（2011）118号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，农村集体土地所有权确权登记发证工作要将县域河堤内（包括河堤）土地划为国有土地，由于历史原因，四条河流滩涂特别是南和县澧河河堤内滩涂地多由所载行政村管理和耕种，直接划为国有土地，容易产生矛盾。为维护群众利益，减少矛盾纠纷，及时完成确权登记发证工作，经县政府研究，决定采取河道土地所有权与使用权相分离的办法，将四条河流河堤内（包括河堤）的土地所有权统一确权为国有，并划归县水务部门，土地使用权人仍暂归各乡镇政府和行政村所有，待以后时机和条件成熟后再收归县水利部门。

　　2013年10月28日，河北省南和经济开发区管理委员会（以下简称南和开发区管委会）与邢台新超越五金制品有限公司（以下简称新超越公司）签订《拉丝制钉搬迁项目入区协议文本》（以下简称《入区协议文本》），约定新超越公司在其辖区内建厂，南和开发区管委会为其提供国有土地60亩，土地位于南史线以西，盛泰制管以北，土地性质为工业用地。项目投产先期办理30亩土地证，剩余部分土地证待省市重点项目土地指标下达后办理。占地费用总价为240万元，于协议签订十日内交付。新超越公司建厂用地，确定的补偿标准为：1.附属物：苹果树、桃树每棵500元；杨树（小树）、桃树苗每棵10元，机井小屋每平方米150元等。2.占用土地补偿标准为每亩每年补偿800斤小麦、800斤玉米，按当年6月20日市场价格计算。包括陈永利租用巩庄村委会的6亩果园地，共有4户承包人的土地在《入区协议文本》用地范围内。除陈永利认为补偿标准过低，未签订补偿协议外，其余3户均依据前述补偿标准，签订占地协议，并领取补偿。巩庄村委会与陈永利签订的占地协议载明：陈永利果树补偿为苹果树162棵、桃树57棵、杨树（小树）7棵，果树补偿109570元；陈永利应依据与巩庄村委会签订的土地承包合同，采用树苗抵扣承包费方式，每亩栽树360棵，每棵6元，应向巩庄村委会抵扣承包费2160元；土地面积为6亩，按照上述补偿标准补偿。对陈永利在其租用土地内有机井小房一处，巩庄村委会予以认可，面积为20平方米。2014年4月2日，因新超越公司建厂，陈永利果园被毁，种植苹果树被砍伐。同年4月30日，陈永利租用土地被强行占用。2014年，陈永利的母亲刘素领取2014年度占用土地的800斤小麦、800斤玉米补偿款11616元。

　　2015年5月5日，南和县水务局向南和县国土资源局提出申请，认为其单位于1997年3月21日以划拨方式取得位于闫里路口北、赞南路西侧国有土地使用权一宗，用途为防洪战备库，面积为140亩（93333.33平方米），土地证号为南国用（1997）00003**，因该土地长期闲置，为节约利用，请求对该宗土地无偿收回储备。该土地包含陈永利租用巩庄村委会种植果树用地6亩，也包含南和开发区管委会与新超越公司签订《入区协议文本》中建厂用地60亩。2015年5月11日，南和县国土资源局报请南和县政府，对防洪战备库土地进行无偿收回，纳入储备，并附有收储方案。2015年8月6日，南和县政府作出南政字（2015）86号关于收储县水务局防洪战备库土地的批复，同意对防洪战备库进行收储。2015年10月22日，南和县政府作出南政字（2015）108号批复，同意南和县国土资源和城乡规划局以招拍挂形式出让防洪战备库土地，并于2015年10月26日在报纸上公告。2015年11月27日，新超越公司以1120万元竞得该土地，并于2015年12月4日签订土地出让合同。同年，南和县政府为新超越公司颁发国有土地使用证。2016年2月18日，陈永利提起本案行政诉讼，请求确认南和县政府转让土地给新超越公司行为违法，并赔偿果树损失、精神损失费、生活保障金、误工费等。2016年5月20日，陈永利领取补偿款10万元，并写有收据。2016年8月15日，河北省邢台市中级人民法院作出（2016）冀05行初28号行政裁定，以被告不适格为由驳回陈永利起诉。陈永利不服，提出上诉。2017年2月14日，河北省高级人民法院作出（2016）冀行终729号行政裁定，以事实不清为由裁定撤销一审裁定，发回重审。

　　河北省邢台市中级人民法院（2018）冀05行初4号行政判决认为，陈永利是涉案土地的实际使用人，新超越公司建厂行为占用其使用的土地，具有原告资格。《入区协议文本》系南和开发区管委会与新超越公司签订，但南和开发区管委会作为南和县人民政府的派出机构，其行为应由其组建机关承担，故南和县政府是本案适格被告。结合本案事实，巩庄村紧靠流经南和县澧河河道，巩庄村委会土地大部分位于澧河河道内，南和县政府主张陈永利租用土地系国有土地，缺乏证据支持。南和开发区管委会不具有出让国有土地使用权的职权，以协议方式将60亩土地出让新超越公司，并确定土地性质为国有工业工地，未采取招标拍卖挂牌方式，不符合法律规定。因此，南和开发区管委会与新超越公司签订《入区协议文本》应认定违法。因南和开发区管委会与新超越公司签订《入区协议文本》，致使陈永利租用土地被占用、果树被砍伐，应予赔偿。结合案件实际，南和县政府提交的占地协议确定的补偿标准及果树数目具有客观性，该标准与其他被占地户一致，且陈永利已经领取占地协议确定果树损失补偿数额中的10万元，其母亲已经领取占用土地损失2014年度玉米800斤、小麦800斤折算11616元，事实上构成对占地协议确定补偿标准及数额的认可。结合南和县政府提交证据中新超越公司征地附属物明细表中3个20平米机井小房的记载，认定陈永利小房面积为20平米，每平米150元。南和县政府应当赔偿陈永利土地被占用损失，赔偿数额每年800斤玉米、800斤小麦，价款按照每年6月20日市场价格逐年赔偿，自2015年至陈永利与巩庄村委会租用土地期限终止。南和县政府赔偿陈永利果树损失109570元，减去抵扣承包费2160元及陈永利已经领取的10万元。陈永利主张误工损失等其他损失不属于行政赔偿范围，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认南和开发区管委会与新超越公司签订《入区协议文本》违法；二、南和县政府赔偿占用陈永利6亩土地损失，按照每亩每年玉米800斤、小麦800斤的市场价格计算，自2015年至2023年止。三、判令南和县政府赔偿陈永利果树损失7410元；四、驳回陈永利其他诉讼请求。

　　河北省高级人民法院（2019）冀行终317号行政判决认为，陈永利实质的诉讼请求是确认南和县政府强行占用其土地的行为违法。南和县政府主导了新超越公司搬迁占地行为，是本案适格被告。陈永利合法使用涉案土地，南和县政府未按照法律规定采取招标拍卖挂牌出让方式，直接将包括陈永利占用土地在内的60亩土地有偿给予新超越公司建厂，显然违法。南和县政府毁坏陈永利果树，强行占用其合法使用的土地，陈永利有权获得赔偿。一审判决主文中未判决赔偿陈永利的机井小房损失3000元错误，本院依法纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持一审判决第二、四项；二、变更一审判决第一项为“确认南和县政府占用陈永利土地的行为违法；三、变更一审判决第三项为“判令南和县政府赔偿陈永利果树损失7410元，机井小房损失3000元”。

　　陈永利申请再审称：被申请人没有提供合法有效的赔偿证据，原审判决确有错误。请求：1.判决确认南和县政府转让土地行为违法；2.判决南和县政府赔偿陈永利果树损失72万元、小屋和其他附着物损失1万元及前述款项5年利息损失23万元。3.判决南和县政府向陈永利支付土地赔偿金36万元；4.判决南和县政府支付陈永利误工费、车船费、陪护费、营养费、医疗费等共计40万元；5.判决南和县政府支付陈永利精神抚慰金60万元。

　　本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十五、三十六条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，法律并未授予南和县政府对强行占用土地及清理地上果树的行政强制执行权，南和县政府未依法申请人民法院强制执行，自行实施涉案强制行为，属于超越职权；实施强制行为过程中，南和县政府未依法履行催告履行义务，未听取陈永利的陈述、申辩，违反法定程序。一、二审判决确认被诉强行占用土地行为违法并无不当，本院予以支持。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第一、三项规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失确实存在，但因客观原因无法确定具体数额的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，因南和县政府违法强行占用土地行为造成陈永利地上树木、构筑物等直接损失，依法应当予以行政赔偿。因违法强拆这一客观原因，造成损失数额无法确定，一、二审判决根据涉案土地承包合同、占地协议，以及陈永利的主张和陈永利及其母亲已实际领取协议确定的大部分补偿款等证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌定陈永利地上果树、机井小房等损失数额，主要事实清楚，符合法律规定，本院予以支持。陈永利主张被申请人没有提供合法有效的赔偿证据，原审判决确有错误，但未提供足以推翻原审判决认定损失及赔偿数额的证据和法律根据，本院不予支持。陈永利还主张赔偿误工费、车船费、陪护费、营养费、医疗费等费用，但该项主张均不是国家赔偿法规定的直接损失，不属于本案行政赔偿范围。以此为由申请再审，理由不能成立。

　　综上，陈永利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人陈永利的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 王晓滨

　　审判员 阎　巍

　　二〇二〇年十一月十日

　　法官助理   李秀丽

　　书记员       耿丹阳

　　来源：日照经济技术开发区人民法院