法律规定的“对经上级行政机关批准的行政行为”复议被申请人和诉讼被告不一致时，该如何处理？

　　裁判要点

　　由于法律规定不明确以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条有关“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上的机关为被告”规定可能存在认识上的不一致，一审法院在确定本案被告时，可以释明本案长沙市政府、芙蓉区政府与芙蓉国土分局在不同情况下的被告适格问题；但在被征收人拒绝将芙蓉国土分局列为被告参加诉讼的情况下，人民法院仍可仅将复议机关长沙市政府和行政复议被申请人芙蓉区政府列为共同被告，并对复议决定和行政行为的合法性进行审查。一审法院以释明后一审原告不同意变更被告为由即裁定驳回起诉，二审法院又维持一审裁定，既让被征收人承担了现行法律规定不明确的责任，又不利于及时对补偿安置合法性进行实体审查，促进争议尽快解决，应予纠正。一审法院在继续审理复议决定以及其维持的行政行为时，也可参考《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》规定精神，结合补偿安置进展情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告，建议被征收人起诉补偿安置协议、补偿决定、请求履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼、或者提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼等；人民法院在针对上述类型诉讼中对补偿安置方案的合法性可以依申请予以一并审查。

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行再7号

　　再再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐建明，男，汉族，1969年9月14日出生，住湖南省长沙市。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省长沙市芙蓉区人民政府，住所地湖南省长沙市人民东路189号。

　　法定代表人：周春晖，该区区长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号。

　　法定代表人：郑建新，该市代理市长。

　　再审申请人徐建明因诉湖南省长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）、湖南省长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）征收集体土地补偿安置方案及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（简称二审法院）（2016）湘行终998号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月30日作出（2019）最高法行申8687号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2020年3月9日立案再审，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

　　湖南省长沙市中级人民法院（简称一审法院）（2016）湘01行初77号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定,当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。徐建明诉请的芙蓉区政府批准湖南省长沙市国土资源局芙蓉区分局（以下简称芙蓉国土分局）拟定的《征地补偿安置方案》的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围,该批准行为的效力已外化为芙蓉国土分局发布《征地补偿安置方案实施公告》的行为,徐建明如不服该公告行为,应以芙蓉国土分局为被告向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。为此,一审法院于2016年4月25日向徐建明邮寄送达释明函,就本案被诉行政行为及适格被告等问题进行释明,书面告知徐建明应于2016年5月3日前就是否同意变更芙蓉国土分局为本案被告书面回复一审法院,逾期不予答复则视为不同意变更本案被告。但徐建明至一审裁定作出时一直未回复一审法院,应视为其不同意变更被告。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项、第二款之规定,裁定驳回徐建明的起诉。徐建明不服，提起上诉。

　　二审法院（2016）湘行终998号行政裁定认为，徐建明一审的诉讼请求为撤销《征地补偿安置方案》和行政复议决定书,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定,应以本案作出原行政行为即《征地补偿安置方案》的芙蓉国土分局为被告之一。同时,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定,亦应以《征地补偿安置方案》对外署名的机关芙蓉国土分局,而非批准机关芙蓉区政府为被告。徐建明在一审时坚持以批准机关为被告,经释明后仍不同意变更,故一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定,裁定驳回徐建明以芙蓉区政府为被告,要求撤销芙蓉国土分局作出的《征地补偿安置方案》的起诉并无不当。综上所述,对徐建明的上诉请求,二审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

　　徐建明申请再审称,原审裁定驳回起诉确有错误。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，申请人依法向长沙市政府申请行政复议，请求撤销芙蓉区政府批准的《征地补偿安置方案实施公告》中所载的《征地补偿安置方案》，长沙市政府作出维持原行政行为的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。申请人并没有针对被申请人批准的《征地补偿安置方案》直接向人民法院提起诉讼，不存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定的情形。请求撤销一、二审裁定，撤销芙蓉区政府批准的《征地补偿安置方案实施公告》中所载的《征地安置补偿方案》和长沙市政府的行政复议决定。

　　长沙市政府答辩称：1.长沙市政府履行了行政复议职责，所作复议决定认定事实清楚、适用法律正确。长沙市政府认为芙蓉区政府批准的涉案征地补偿安置规定、涉案项目土地征收补偿标准按照省市区现行有关征地补偿安置法规、文件规定实施，批准行为并无不当，因此维持涉案征地补偿安置方案。2.原审法院裁定驳回徐建明的起诉于法有据。根据当时有效的司法解释，一审法院就被诉行政行为及适格被告等问题进行释明后，在徐建明不同意变更被告的情况下，裁定驳回徐建明起诉于法有据。

　　芙蓉区政府在法定期限内未提交书面答辩意见。

　　本院认为，国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告公告办法》第十条等规定，征地补偿安置方案的颁布和实施，分为市、县人民政府土地行政主管部门在听取意见基础上报批，市、县人民政府批准后，再由市、县人民政府土地行政主管部门公告并组织实施等不同阶段，由不同主体共同完成。故就本案补偿安置方案争议，复议申请人向长沙市政府申请行政复议时，可申请复议审查的是芙蓉区政府对补偿安置方案的批准行为、芙蓉国土分局制定并公告补偿安置方案行为、亦或是补偿安置方案中的某一项补偿标准行为。因此被征收人申请行政复议时应当明确申请复议审查的对象是批准行为、还是补偿安置方案，请求复议机关撤销的是批准行为还是补偿安置方案；长沙市政府行政复议程序也应在明确被复议的行政行为前提下，结合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条有关“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，确定适格的被申请人。在长沙市政府复议决定以芙蓉区政府为被申请人并对芙蓉区政府批准的征地补偿安置方案予以维持的情况下，被征收人以复议机关和复议决定中的被申请人为共同被告提起行政诉讼，仍应根据其复议申请书所载明的申请审查的行政行为和复议决定为行政诉讼审查标的。但由于法律规定不明确以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条有关“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上的机关为被告”规定可能存在认识上的不一致，一审法院在确定本案被告时，可以释明本案长沙市政府、芙蓉区政府与芙蓉国土分局在不同情况下的被告适格问题；但在被征收人拒绝将芙蓉国土分局列为被告参加诉讼的情况下，人民法院仍可仅将复议机关长沙市政府和行政复议被申请人芙蓉区政府列为共同被告，并对复议决定和行政行为的合法性进行审查。一审法院以释明后一审原告不同意变更被告为由即裁定驳回起诉，二审法院又维持一审裁定，既让被征收人承担了现行法律规定不明确的责任，又不利于及时对补偿安置合法性进行实体审查，促进争议尽快解决，应予纠正。一审法院在继续审理复议决定以及其维持的行政行为时，也可参考《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》规定精神，结合补偿安置进展情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告，建议被征收人起诉补偿安置协议、补偿决定、请求履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼、或者提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼等；人民法院在针对上述类型诉讼中对补偿安置方案的合法性可以依申请予以一并审查。

　　综上，徐建明的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终998号行政裁定；

　　二、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初77号行政裁定；

　　三、指令湖南省长沙市中级人民法院继续审理本案。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 江显和

　　审判员 杨志华

　　审判员 寇秉辉

　　二〇二〇年四月二十一日

　　法官助理      陈海霞

　　书记员       黄   琪

　　来源：鲁法行谈