河北高院案例：改造补偿方案是否为村民自治行为的认定

　　【裁判要点】

　　案涉改造补偿方案载明：对无合法有效土地使用证，以村委会、章里集镇和自然资源和规划局共同审核认定出具《临漳县章里集镇三屯片区改造土地认定表》；本方案解释权归改造指挥部。再结合黄某等六人提供的临漳县人民政府办公室工作人员的电话录音，能够初步证明改造补偿方案的制定和实施并非单纯的村民自治行为。

　　特别指出的是，通过改造补偿方案内容分析，涉及安置房建设、补偿和奖励资金，还有章里集镇政府和临漳县自然资源和规划局共同参与审核认定宅基地情况。安置房建设必然涉及的土地和规划，并非能够通过村民自治方式得以实现，邯郸市人民政府对此未予核查；对于补偿和奖励资金来源，也未核实是否由财政资金支付；对案涉改造补偿方案中的改造指挥部是否由临漳县人民政府成立，更未进一步核查。在上述事实未予查清的情况下，邯郸市人民政府简单认定案涉改造补偿方案的制定和实施系村民自治行为，黄某等人的申请不符合法定受理条件，并驳回了黄某等六人的行政复议申请，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。

　　【裁判文书】

　　河北省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）冀行终417号

　　上诉人（原审被告）邯郸市人民政府。住所地：河北省邯郸市高开区。

　　被上诉人（原审原告）黄某，男，1997年12月1日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　被上诉人（原审原告）裴某录，男，1957年8月15日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　被上诉人（原审原告）苏某生，男，1967年9月9日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　被上诉人（原审原告）王某合，男，1970年11月1日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　被上诉人（原审原告）闫某俊，男，1964年5月7日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　被上诉人（原审原告）张某志，男，1956年10月15日出生，汉族，住河北省邯郸市临漳县。

　　上诉人邯郸市人民政府因黄某等六人诉其驳回行政复议申请决定一案，不服邯郸市中级人民法院（2023）冀04行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审查明，黄某等六人向邯郸市人民政府提出行政复议申请，对临漳县人民政府作出的《临漳县章里集镇（东屯、西屯、中屯）“三屯”片区改造补偿方案》（以下简称改造补偿方案）不服，要求复议。邯郸市人民政府2023年3月4日立案，2023年3月7日向临漳县人民政府邮寄行政复议答复通知书，2023年4月12日，邯郸市人民政府作出邯政复驳〔2023〕61号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称驳回行政复议申请决定）。该决定书载明，《临漳县章里集镇（东屯、西屯、中屯）“三屯”片区改造补偿方案》的制定、实施是村民自治行为，无相关证据证明该方案是经临漳县人民政府批准的。临漳县人民政府不是适格的被申请人，不符合行政复议受理条件，驳回申请人的行政复议申请。黄某等六人不服该决定，提起本次诉讼。

　　原审认为，黄某等六人起诉请求撤销邯郸市人民政府作出的驳回行政复议申请决定，责令邯郸市人民政府受理并依法审理其复议申请。从在案相关证据来看，并不能排除案涉改造补偿方案系政府组织实施。邯郸市人民政府仅以无相关证据证明该方案经临漳县人民政府批准、系村民意思自治范畴驳回黄某等六人的行政复议申请，理据尚不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决：撤销邯郸市人民政府作出的驳回行政复议申请决定；责令邯郸市人民政府于该判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。

　　上诉人邯郸市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。原审判决对双方的证据没有进行认定，对于案涉改造补偿方案是否由临漳县人民政府批准这一关键的事实认定不清，审理查明部分与驳回行政复议申请决定的审理查明部分高度雷同，在无新增查明事实的情况下，径行模糊判决“从在案相关证据来看，并不能排除案涉改造补偿方案系政府组织实施”，与法不符、于理不通，所谓“并不能排除”从文义理解，案涉改造补偿方案可能由政府组织实施，可能性的事实不能作为判决依据。案涉改造补偿方案是不是由临漳县人民政府组织实施、是不是由临漳县政府批准，没有准确认定，导致原审判决依据不足，理应予以撤销。二、上诉人作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人作为复议机关，从维护社会公共利益大局出发，根据被上诉人申请复议时的在案证据，认定案涉改造补偿方案的制定、实施，是村民自治行为，该方案未经临漳县人民政府批准。因此临漳县人民政府并非适格的被申请人，被上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件和第十三条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，上诉人驳回了被上诉人的行政复议申请，并无不当。三、原审中被上诉人提交的证据3、证据5、证据6在复议期间没有提供，因当庭无法核实真伪，庭后进行了核实，并将证据材料提交给了原审法院。证据3、证据5、证据6无法证明改造指挥部是由临漳县人民政府设立，也无法证明是由临漳县人民政府组织实施，更无法证明案涉改造补偿方案是由临漳县人民政府批准。被上诉人的行政复议申请书已经证实案涉改造补偿方案是由村委会制定并批准通过，被申请人提供的证据同时业已证实案涉方案由村委会制定、批准通过并实施，属于村民自治行为。四、被上诉人裴某录与其子裴飞共同生活，裴飞作为户主已经与村委会签订了《章里集镇“三屯”片区改造补偿安置协议书》，被上诉人王某合与其子共同生活，王超、王坤作为户主分别与村委会签订了《章里集镇“三屯”片区改造补偿安置协议书》。闫某俊位于改造范围内的属于厂房，张某志位于改造范围内的建筑属于临时建筑，都不涉及宅基地置换。显然，案涉改造补偿方案系村委会参照国有土地上房屋补偿安置标准，对涉及改造的宅基地进行安置补偿的村民自治行为，并没有改变土地性质，不属于临漳县人民政府实施的收回集体土地，变更土地性质的征收拆迁行为。被上诉人与村委会之间系民事权益纠纷，与行政职权无涉，应通过民事权利救济渠道维护自身合法权益。综上，请求撤销一审判决，维持驳回行政复议申请决定，本案诉讼费由被上诉人承担。

　　被上诉人黄某等六人未提交答辩意见。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案中，案涉改造补偿方案载明：对无合法有效土地使用证，以村委会、章里集镇和自然资源和规划局共同审核认定出具《临漳县章里集镇三屯片区改造土地认定表》；本方案解释权归改造指挥部。再结合黄某等六人提供的临漳县人民政府办公室工作人员的电话录音，能够初步证明改造补偿方案的制定和实施并非单纯的村民自治行为。特别指出的是，通过改造补偿方案内容分析，涉及安置房建设、补偿和奖励资金，还有章里集镇政府和临漳县自然资源和规划局共同参与审核认定宅基地情况。安置房建设必然涉及的土地和规划，并非能够通过村民自治方式得以实现，邯郸市人民政府对此未予核查；对于补偿和奖励资金来源，也未核实是否由财政资金支付；对案涉改造补偿方案中的改造指挥部是否由临漳县人民政府成立，更未进一步核查。在上述事实未予查清的情况下，邯郸市人民政府简单认定案涉改造补偿方案的制定和实施系村民自治行为，黄某等人的申请不符合法定受理条件，并驳回了黄某等六人的行政复议申请，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。综上，一审判决撤销邯郸市人民政府作出驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人邯郸市人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人邯郸市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长    邱振刚

　　审判员    王   斌

　　审判员    葛   琳

　　二〇二四年六月七日

　　书记员    马清舰

　　来源：行政涉法研究